25 de septiembre de 2021, 21:02:33
Economía

ANÁLISIS


Entre gatos y rufianes: del “España nos roba” al “dumping madrileño”

Juan Ignacio Moreno Fernández


1. El pacto presupuestario anti-autonómico PSOE-ERC: las insidias contra Madrid

Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) va a apoyar los presupuestos generales del Gobierno de España a cambio, entre otras contraprestaciones, de imponer a la Comunidad de Madrid la reforma de los impuestos sobre el patrimonio y sobre sucesiones (ambos tributos estatales cedidos a las comunidades autónomas para su financiación). La finalidad, se dice, terminar con el dumping fiscal de Madrid. Según su portavoz, hay que acabar con “el paraíso fiscal de facto que la derecha se ha montado en Madrid y que supone un grave perjuicio para la clase trabajadora en este momento de crisis socioeconómica”. Así las cosas, la deplorable situación económica y financiera de Cataluña tendría como una de sus causas la competencia “desleal” desarrollada por la Comunidad de Madrid en materia tributaria quien, con prácticas de “dumping fiscal”, habría convertido su territorio en una suerte de “paraíso fiscal” para los “ricos” en perjuicio de las “clases trabajadoras”.

Fracasado el intento de consolidar un “pacto fiscal” (bilateral) con el Estado (con una contribución limitada y condicionada a la solidaridad interterritorial) a modo de concierto fiscal vasco con el Estado (por su declaración de inconstitucionalidad en la STC 31/2010) y agotado el discurso del “España nos roba” por la propia tozudez de la realidad, aflora ahora la idea del “dumping fiscal” madrileño como uno de los elementos causantes de la delicada situación económica de Cataluña. La Comunidad de Madrid viviría en una situación de continuas “rebajas fiscales” mientras que Cataluña se hallaría en una escenario de “colapso fiscal”. La agresiva política fiscal madrileña consistente en cobrar pocos impuestos a sus residentes, para estimular la localización de las grandes fortunas en su territorio, estaría ocasionando un grave perjuicio al resto de las regiones españolas. Nada tendrían que ver las políticas desarrolladas por Cataluña desde el año 2006.

2. El discurso del “España nos roba”: la dura realidad de las balanzas fiscales

A lo largo del siglo XX, la población de Madrid creció más del 300% mientras que la de Cataluña lo hizo alrededor del 133%. En lo que va de siglo XXI, si la población de Cataluña ha crecido aproximadamente un 20%, la de Madrid lo ha hecho casi en un 30%, alcanzando casi los 6.700.000 habitantes, un millón menos que Cataluña. Y aun así, Madrid se ha convertido en el motor económico de España. Según la Contabilidad regional del Instituto Nacional de Estadística (INE), durante el año 2019 Cataluña, con el 15,4% de la población española, generó el 18,91% del PIB nacional a precios de mercado, mientras que Madrid, con el 14,2%, generó el 19,30%. En ese mismo año, en el ranking del PIB per capita, la Comunidad de Madrid contaba con 35.876 € por habitante (136,6%) seguida del País Vasco 34.273 € (130,8%), Navarra 32.692 € (123,2%) y Cataluña 31.110 € (118,8%).

En términos de crecimiento, Cataluña creció el 1,8% (por debajo de la media de España del 2,0%), tras Navarra (2,8%), Madrid (2,5%), la Comunidad Valenciana (2,3%), la Región de Murcia (2,3%), Andalucía (2,1%), Galicia (1,9%), País Vasco (1,95%) y Canarias (1,8%). Todo ello dejando de lado que la solvencia crediticia catalana es inexistente al ser considerados durante la última década sus títulos de deuda por las agencias de calificación como “bonos basura” (la única comunidad autónoma que mantiene dicha calificación). Esto ha llevado a que Cataluña haya recibido del Estado alrededor del 30% de la financiación regional durante casi una década, primero a través del “Fondo de Liquidez Autonómica” (FLA) y, en la actualidad, mediante el fondo “Facilidad Financiera” (FF).

Durante décadas se ha usado institucionalmente desde Cataluña la expresión “España nos roba” como una manera de “denunciar” que era región que más aportaba a la “caja común” para luego ser la que menos inversión recibía del Estado, teniendo el mayor saldo fiscal negativo calculado por la diferencia entre los costes soportados (recaudación de ingresos en el territorio catalán a favor de la Hacienda central) y los beneficios recibidos (gasto e inversión efectuada por el Estado en Cataluña). Sorprendentemente, cuando el Ministerio de Economía y Hacienda publicó las primeras “balanzas fiscales” en el año 2008 (con los saldos correspondientes hasta el año 2005), resultó que Madrid presentaba un déficit fiscal de 14.613 millones de euros, mientras que el de Cataluña lo era solo de 11.143 millones de euros. Madrid tenía un saldo negativo superior en un 31% al de Cataluña. ¿Y cuál fue la reacción de la Generalitat frente a esa innegable realidad?: modificar las balanzas fiscales oficiales para introducir, motu proprio, un elemento nuevo que denominaron como la “neutralización por ciclo económico”, cuyo objetivo no era otro que el de incrementar artificialmente el saldo fiscal negativo de Cataluña en otros 5.000 millones de euros.

En fin, en 2015 volvieron a publicarse unas nuevas “balanzas fiscales” oficiales por el Ministerio de Hacienda (esta vez, con lo saldos correspondientes hasta 2012). Madrid presentó un saldo fiscal negativo de 19.015 millones de euros (el 9,57% del PIB) y Cataluña de tan solo 7.439 millones de euros (el 3,75% del PIB). Madrid tenía un déficit fiscal un 255% superior al de Cataluña. Madrid era (es) la más perjudicada. Se acabó el discurso.

3. La soflama catalana: el ataque a la autonomía política de las comunidades autónomas

Al mismo tiempo que nuestra Constitución proclama la indisoluble unidad de la Nación española, garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2), para la gestión de sus respectivos intereses (arts. 137 y 156), debiendo disponer de los recursos suficientes que les permita ejercer, sin condicionamientos indebidos, las funciones que constitucionalmente les han sido encomendadas. La unidad de España no impide la existencia de un Estado profundamente descentralizado en el que el ejercicio de las competencias asumidas provoque, como efecto constitucionalmente legítimo, la diversidad de posiciones jurídicas en las distintas partes del territorio nacional.

En los años 80, la autonomía financiera se configuró más con relación a la vertiente del gasto (abono por el Estado del coste de los servicios transferidos) que a la del ingreso (sistema autónomo de recursos). Nos encontrábamos ante unas Haciendas territoriales de transferencia en las que el grueso de sus ingresos procedía de la participación en los recursos del Estado. A partir de los años 90, sin embargo, se pasó a una concepción del sistema de financiación autonómica presidido por el principio de “corresponsabilidad fiscal”, que priorizaba los tributos como fuente principal de ingresos. De este modo, si la “autonomía política” se manifestaba en la capacidad para elaborar las propias políticas en las materias de su competencia, la “autonomía financiera” se configuraba como el instrumento indispensable para su consecución, implicando la capacidad para establecer y exigir un sistema propio de tributos, que se anudó, principalmente, a la cesión de tributos por parte del Estado (total o parcialmente): recaudación, gestión y regulación de algunos de sus elementos esenciales (fundamentalmente, en materia de los impuestos sobre la renta, patrimonio, sucesiones y transmisiones patrimoniales). Las comunidades autónomas dejaron de ser únicamente responsables del gasto, para pasar a serlo también de los ingresos. Se erigieron así en las principales responsables del nivel de presión fiscal existente en su territorio, asumiendo, con ello, el coste electoral de sus decisiones.

La pretensión catalana de controlar el nivel de presión fiscal existente en la Comunidad de Madrid es un ataque directo a la línea de flotación de la autonomía financiera de todas las comunidades autónomas (Cataluña incluida) y, en su efecto, a su autonomía política. Para que la recentralización de las competencias sea compatible con su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156.1 CE), es imprescindible que concurra un fin constitucionalmente subyacente que legitime esa retrocesión competencial: un interés general prevalente que ampare semejante amputación.

4. La eventual reversión del tributo cedido: ¿un pacto bilateral?

El art. 157.1 a) CE incluye, como uno de los recursos de las Comunidades Autónomas, los “[i]mpuestos cedidos total o parcialmente por el Estado”, cuya regulación esencial corresponde Estado mediante ley orgánica: en la actualidad, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA). Para esta norma legal son tributos cedidos “los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma” (art. 10.1 LOFCA). La cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas no es, entonces, una opción: es un imperativo constitucional para dotarlas de una suficiencia de recursos con los que financiar sus propias políticas. No olvidemos que estamos en un Estado profundamente descentralizado.

Para que la cesión de un tributo a una comunidad autónoma (total o parcialmente) pueda entenderse efectuada es necesario que la LOFCA le haya atribuido la condición de “cedible” (así lo tiene previsto el art. 11 LOFCA respecto de los impuestos sobre la renta, al 50%, y sobre el patrimonio, sucesiones y donaciones, y transmisiones patrimoniales, al 100%); que el tributo sea “formalmente” cedido mediante su incorporación a la correspondiente norma estatutaria (como hicieron las disposiciones adicionales 1ª de la Ley Orgánica 3/1983, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, y 7ª de la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña); que el Estado determine mediante una ley el alcance y condiciones de la cesión (esto viene hecho en la actualidad en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía); que se individualice el alcance de la cesión de los tributos con cada comunidad autónoma (lo que se llevó a cabo, tras la última reforma de la financiación autonómica, por las Leyes 16/2010, de 16 de julio, y 29/2010, de 16 de julio, ambas del régimen de cesión de tributos del Estado y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, respectivamente, a las comunidades autónomas de Cataluña y Madrid); y, en fin, que la comunidad autónoma concrete el alcance de la aplicación de los tributos cedidos en su territorio, fijando, entre otros aspectos, los tipos de gravamen y los beneficios fiscales (así, por ejemplo, la Comunidad de Madrid utilizó su Ley 3/2008, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, para introducir, de un lado, una bonificación en la cuota del impuesto sobre sucesiones y donaciones del 99% para los cónyuges, descendientes y ascendientes; de otro, una bonificación en la cuota del impuesto sobre el patrimonio del 100%).

La cesión por el Estado de un tributo a las comunidades autónomas no le hace perder ni su titularidad, ni el ejercicio de las competencias inherentes al mismo. Tiene, en todo caso, un carácter revocable [STC 19/2012, FJ 11 a)]. Ahora bien, la revocación de la cesión efectuada (total o parcialmente) no puede producirse mediante el instrumento presupuestario. Aun cuando el art. 134.7 CE habilite a la ley de presupuestos a modificar los tributos existentes, la alteración de los tributos cedidos o del alcance de la cesión (por ejemplo, para introducir una cuota mínima en todo el territorio nacional), afectaría a la propia configuración del sistema de financiación autonómica. Por esta razón, la restricción de la capacidad decisora de las comunidades autónomas y, por tanto, de su autonomía, política y financiera, solo puede adoptarse colegiadamente en el seno del órgano deliberante y de composición multilateral (en el que está representado tanto el Estado como cada una de las comunidades y ciudades autónomas), al que corresponde la competencia para conocer de “todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades”: el Consejo de Política Fiscal y Financiera (art. 3 LOFCA). Pero no solo eso. Una vez adoptado ese acuerdo multilateral habría que (i) revisar el texto de la LOFCA; (ii) adaptar los estatutos de autonomía; (iii) modificar la ley de cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas; (iv) revisar la ley individual de cesión de tributos del Estado a cada comunidad autónoma; y (v) cambiar las leyes autonómicas reguladoras de los tributos cedidos.

5. El verdadero dumping fiscal: “Bienvenidos al norte

El ejercicio del ámbito privativo que le es propio a cada comunidad autónoma, cuando se hace dentro del marco constitucional, tiene un carácter insoslayablemente político, sometido únicamente al escrutinio electoral. El Estado tiene la obligación constitucional de dotar a las comunidades autónomas de una autonomía financiera suficiente que les permita alcanzar el margen de autonomía política que constitucionalmente les es posible. Aunque la reversibilidad de las situaciones normativas es inherente a la idea de democracia, la imposición de voluntades conformadas de forma bilateral, al margen de los procedimientos y las reglas, constitucional y legalmente establecidas, es contraria a su esencia. No toda razón política puede vestirse de una razón constitucional. ¿Es posible, entonces, limitar el ejercicio de las competencias atribuidas en materia de tributos cedidos para evitar el dumping fiscal? Por supuesto, siempre que concurra verdaderamente esa circunstancia, se respeten los fines constitucionalmente previstos y se sigan los procedimientos legalmente establecidos. Tan cierto es esto como que, según señala la disposición adicional primera de la Constitución, se podría “actualizar”, de una vez, el régimen fiscal vasco para garantizar la igualdad básica de los españoles en todo el territorio nacional (art. 139), este sí, tradicionalmente dado a realizar la práctica denunciada (sin ánimo de exhaustividad, pueden consultarse, en tal sentido, las Decisiones de la Comisión 93/337/CEE, 1999/718/CEE, 2000/795/CEE, 2001/247/CE, 2002/540/CE, 2002/806/CE, 2002/820/CE, 2002/892/CE, 2002/894/CE, 2003/27/CE, 2003/28/CE, 2003/86/CE, 2003/192/CE y 2013/198/UE, todas ellas declarando “ilegales” los beneficios fiscales aprobados por las provincias vascas en relación con el impuesto sobre sociedades).

En fin, si la Comunidad de Madrid en el ejercicio de sus competencias normativas sobre “dos” de los tributos cedidos por el Estado incide, según sostienen algunos, en prácticas de dumping fiscal, ¿en qué vienen incurriendo las Diputaciones forales vascas al regular su “régimen fiscal propio”? Velahí.

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