War Powers Act: el poder de hacer la guerra

Especial interés ha suscitado en España –por una vez- el trámite parlamentario que está teniendo lugar en el Capitolio estadounidense en relación con la eventual intervención militar en Siria. La cuestión remite una vez más al equilibrio entre poderes, tradicionalmente calificado como la clave de bóveda del sistema político norteamericano, siendo considerado, por lo demás, como aspecto esencial del éxito de la singladura de la Nación nacida hace poco más de dos siglos.

El poder para hacer la guerra y la paz y, más específicamente, para ordenar operaciones militares –impliquen o no el despliegue sobre el terreno bélico- es uno de esos terrenos en donde el sistema de frenos y contrapesos diseñado por los “Framers” tiene una de sus más destacadas plasmaciones. Y también uno de sus más controvertidos ámbitos, toda vez que el reparto de roles entre los poderes constitucionales no es, ni mucho menos, una cuestión pacífica.

Los padres de la Constitución de Filadelfia de 1787 establecieron la competencia del Congreso para declarar la guerra y firmar la paz, si bien la caracterización del Presidente como Comandante en Jefe, con la obligación de defender al nuevo Estado, hizo que, en poco tiempo, éste asumiera el papel preponderante en el aspecto señalado. Las actuaciones al respecto de Presidentes como John Adams o el propio Lincoln así lo evidencian, no dejando de ser discutidas por unas Cámaras celosas de preservar su función constitucional. En cualquier caso, el equilibrio de fuerzas se mantuvo en líneas generales hasta mediados del siglo XX. Conflictos como la guerra con España a fines del XIX o las dos guerras mundiales tuvieron como presupuesto de la participación de Estados Unidos la correspondiente declaración del Congreso, siendo precisamente la inicial oposición de las Cámaras lo que retrasara unas intervenciones que se hubieran anticipado de haber operado la sola voluntad del correspondiente Presidente –Theodore Roosevelt, Wilson y Franklin D. Roosevelt.

La adquisición de la condición de “hegemon” por Estados Unidos tras las referidas confrontaciones bélicas y especialmente el contexto de enfrentamiento diario y silente de la Guerra Fría marcaron el paso hacia la denominada presidencia imperial. La necesaria inmediatez en la respuesta ante amenazas que podían hacerse terroríficamente efectivas en cuestión de minutos u horas provocó que se reconociera al Presidente un amplio margen de acción –y de apreciación- que rebasaba considerablemente los límites tradicionalmente imperantes –el maletín nuclear es buena prueba de ello. Así, respuestas inmediatas –crisis de los misiles en Cuba- y no tan inmediatas –entrada en guerra en Corea- no contaron con la autorización previa del Congreso, no digamos ya con la previa declaración de guerra. La escalada de la involucración estadounidense en Vietnam hasta llegar a una guerra en sentido material, no contó tampoco con una declaración formal del Legislativo de ruptura de las hostilidades. Este hecho, y, de manera particular, la campaña ordenada por Nixon de bombardeos en Camboya de las rutas de aprovisionamiento del Vietcong con absoluto desconocimiento de las Cámaras, provocaron como reacción la aprobación por las mismas de la War Powers Act (WPA) de 1973.

Como es sabido, la mencionada Ley –en todo caso, como precisión técnica, ha de señalarse que formalmente no se trata de una Ley, sino de una Resolución conjunta, aunque con el mismo valor que la primera- establece límites a las facultades presidenciales en el aspecto aquí comentado. Así, si bien se reconoce la potestad del Ejecutivo para desencadenar operaciones militares y enviar tropas al extranjero, por otra parte, preceptúa la inmediata comunicación al Congreso y la activación de un plazo máximo de 60 días pasados los cuales debe ser autorizado el referido acto presidencial por resolución conjunta de ambas Cámaras, finalizando la misión en caso contrario. La Ley fue vetada por el entonces Presidente Nixon, aunque se consiguió la suficiente mayoría de los dos Cuerpos Legislativos para levantar dicho veto. Este último dato es una muestra de que esta cuestión trasciende la dimensión partidista. De hecho, todos los Presidentes posteriores a Nixon -sin excepción- no se han considerado vinculados por la War Powers Act, a la que se ha tenido desde el Despacho Oval como una ley contraria a la Constitución. Cabe señalar que el grado de cumplimiento-incumplimiento de la WPA por parte de cada mandatario no ha sido el mismo ni siquiera en relación con distintas operaciones bélicas ordenadas por un mismo Presidente, pero, como ilustrativo de la señalado anteriormente, cabe citar dos ejemplos de claro incumplimiento de la Ley por parte de Presidentes de diferente adscripción política, como son los casos de la intervención militar en apoyo a la contra nicaragüense ordenada por Reagan o los bombardeos y el despliegue de tropas en la ex Yugoeslavia durante la Administración Clinton, sin mediar solicitud de autorización parlamentaria una vez expirado el plazo dispuesto en la WPA.

Por lo que respecta a la reciente decisión del Presidente Obama de apelar al Congreso para que autorice la intervención en Siria, hay que destacar que, frente a lo que se ha afirmado, no es la primera vez en la que un Presidente requiere del legislativo una autorización similar con carácter previo, ni tampoco supone el cumplimiento por vez primera y de manera estricta de lo establecido en la War Powers Act. Así, en relación con lo primero, otros Presidentes han obtenido autorizaciones similares a las ahora solicitadas, como es el caso de los dos Bush a propósito de Iraq en 1991 y 2002. Con respecto al segundo aspecto indicado, Obama ha insinuado en sus declaraciones públicas que la resolución del Congreso no le vincularía en cuanto a frenar una intervención inicial (al señalar que no está jurídicamente obligado a compartir la decisión con el mismo). Además, la comunicación remitida por la Casa Blanca y el propio borrador de resolución negociado en estos días no hacen mención a la Sección 4.a.1 de la Ley –la que establece que toda intervención debe abrir de forma imperativa el plazo de 60 días indicado más arriba-, precisamente la más polémica y únicamente reconocida en su obligatoriedad por el Presidente Ford en 1975 (a propósito de una operación de rescate del mercante “Mayaguez”, capturado por Camboya). En los referidos textos, en línea con lo que ha sido la fórmula invariable de las solicitudes presidenciales en el pasado, se habla de intervención en concordancia con la WPA (“consistent with) y no en cumplimiento de la misma (“pursuant to”). Por otra parte, no hay que olvidar que el propio Obama no se atuvo fielmente a la WPA hace poco más de un año en relación con la actuación en Libia, no solicitando la correspondiente autorización finalizado el plazo legal. Desde la Casa Blanca se alegó que la operación estaba bajo el mando de la OTAN y que era limitada, lo que no impidió que la Cámara de Representantes votara una reprobación presidencial por dicha actuación.

Como se señalara anteriormente, la temática analizada es una cuestión que dista de estar resuelta en el ordenamiento constitucional norteamericano. Así, en las ocasiones en que las violaciones presidenciales han llegado a los tribunales, incluido el Tribunal Supremo, éstos se han negado a pronunciarse sobre las mismas y sobre la constitucionalidad de la Ley bajo distintos argumentos, invocándose desde la falta de legitimación de los recurrentes hasta la consideración de la controversia como una “political question”, ajena a la fiscalización de los tribunales de justicia (caso Campbell contra Clinton, en decisión de la Corte de Apelación Federal del Distrito de Columbia, posteriormente recurrida ante el Tribunal Supremo, que inadmitió el recurso). El carácter abierto o irresuelto de la cuestión no debe merecer necesariamente una valoración negativa, por cuanto que en todo caso es expresión del dinamismo de un sistema como el estadounidense permanentemente “in fieri”, en concordancia con el rol mundial de la joven hiperpotencia. Asimismo, ha de recordarse que la controversia se sitúa en unas coordenadas distintas a las de otros países, ya que, como es conocido, en Estados Unidos la legitimidad democrática del Ejecutivo y, más en concreto, de su Presidente es igual a la del Legislativo, pues deriva de una elección materialmente directa. Es ésta una diferencia significativa en la posición del ejecutivo respecto a los sistemas parlamentarios, lo que vendría además a explicar las diferentes consecuencias que una negativa parlamentaria tiene en Gran Bretaña y en Estados Unidos. En cualquier caso, el que ambas instituciones, Presidente y Capitolio, defiendan celosamente lo que consideran sus respectivas posiciones constitucionales debe ser elogiado, signo de la vitalidad de un sistema al que siempre es interesante asomarnos.