Las dos Cámaras legislativas alemanas crearon una Comisión sobre la reforma del Estado Federal (Bundesstaatskomision) en octubre de 2003. La iniciativa partió del diputado socialdemócrata Franz Müntefering y del consejero federal socialcristiano Edmund Stoiber (que era presidente del gobierno de Baviera), y con ella daban respuesta a la preocupación que entonces existía en Alemania con unos problemas parecidos a los nuestros de ahora, y que eran en realidad un solo problema: la viabilidad del Estado del bienestar en una planta estatal descentralizada y con unos representantes políticos cuestionados por la sociedad. La Comisión escuchó a la sociedad civil y redactó un informe con propuestas reformistas, pero la lucha política entre los grandes partidos impidió pasar de los meros estudios a la acción parlamentaria. Pero ¡oh sorpresa!, en 2005 el resultado de las elecciones abocó irremediablemente a un gobierno de gran coalición, es decir, de los dos grandes partidos. El 7 de noviembre de 2005 se creó otra comisión como la de 2003, y ese acuerdo parlamentario condujo a la reforma más profunda de la Constitución alemana de las 52 habidas (que sería publicada el 1 de septiembre de 2006), que afectó a 25 preceptos de la misma, y a 21 leyes importantísimas, como las del Tribunal Constitucional, Financiación de los gobiernos regionales y equilibrio financiero, Relaciones de la Federación con los Estados federados, el Código Civil, Relaciones con la UE, y un largo etcétera.
¿Por qué la República Federal de Alemania está pasando esta crisis (general o sistémica) con menos costos sociales y políticos que en países como España? Porque fue capaz de reformar su sistema político en una fecha anterior al estallido de la crisis económica en 2008.
El Estado español está desafiado doblemente por fuerzas que buscan romper su unidad territorial y sus fundamentos constitucionales. El ejemplo de las reformas en Alemania, ¿no marca el camino para los partidos españoles identificados con la Constitución de 1978 y con sus reglas para efectuar su reforma?
El desafío es tan real y poderoso que ya no cabe esperar más, ni siquiera a que se logre un gran consenso, y además, las reformas de ahora no podrán ser sólo obra de las Cortes Generales -como hubiera sido posible hace 20 años, cuando en 1994 se propuso, por ejemplo, reformar el Senado-, sino que deberán ser realizadas por el artículo 168 de la Constitución, es decir, respondiendo a esos dos desafíos con el referéndum previsto para las reformas de fondo de nuestra Ley fundamental. ¿Habrá dos tercios de miembros favorables a la reforma en el Congreso y en el Senado? La falta de un proyecto reformista compartido puede generar la atomización parlamentaria hasta límites críticos, que hagan imposible cualquier reforma.
La reforma del Título VIII, en lo referido al Estado autonómico, dará respuesta a esos dos desafíos, y como el Estado federal alemán ha sido siempre un referente para nosotros, la reforma alemana de 2006 debería tomarse como ejemplo. El estudio de Antonio Arroyo Gil sobre la reforma constitucional en Alemania es un libro valioso para cualquiera que apueste por el reformismo político-institucional en estos tiempos inciertos.
La reforma del Titulo VIII, en mi opinión, deberá incluir y definir las actuales Comunidades Autónomas en el propio texto de la Constitución, regulando en él todo lo referente a la delimitación de sus competencias y la cooperación entre ellas y el Estado. Es evidente que sobran los artículos referidos a la instauración del autogobierno, que fueron aprobados cuando no se sabía quiénes y cuántos territorios se dotarían de Estatutos de Autonomia, y entre ellos se encuentra el artículo 148.2, según el cual las Comunidades, cada cinco años, pueden ampliar sus competencias reformando su Estatuto. El “principio dispositivo”, que fue necesario para crear las diferentes Autonomías, más de treinta años después se ha convertido en el argumento de los que propugnan el cierre del Estado Autonómico.
Los Estados federales o descentralizados no se pueden cerrar, entendido ese concepto como subordinación que anularía el autogobierno, sin embargo, nuestro Estado de las Autonomías necesita de un Senado para que las Comunidades Autónomas encuentren en él su cauce de participación en las tareas estatales, como la educación y la sanidad públicas, etcétera, y también el espacio político donde votando se resuelvan sus discrepancias con el Estado y entre ellas. El Estado se integra con instituciones como el Senado, pues ha sido un fiasco y un error intentar hacerlo con los partidos políticos, que desgraciadamente aún siguen siendo el principal cauce de relación de las Comunidades con el Estado.
La reforma del Titulo VIII deberá volver a los equilibrios originarios de nuestra Constitución. Eso significa, primero, el reconocimiento de la igualdad estricta de los ciudadanos, cuyos derechos son los mismos en cualquier territorio de España. Segundo, que las Comunidades Autónomas no pueden ser todas ellas semejantes. Esa asimetría, que se expresa, y que debería expresarse aún con mayor nitidez, es parte fundamental del pacto constituyente de 1977-1978, y encuentra su fundamento en -¡nada menos!- que en el artículo 2 de la Constitución, cuando distingue entre “regiones” y “nacionalidades”. Y esa distinción tiene su reflejo en la Disposición Transitoria Segunda, por la que Cataluña, Euskadi y Galicia llegaban al máximo autogobierno de manera inmediata, mientras las demás regiones españolas, que estaban entonces definiendo sus límites, tenían que obtener el autogobierno cumpliendo lo previsto en el articulado de la Constitución. Esa será la clave de la necesaria constitucionalización de las Comunidades Autónomas, y el factor integrador para los partidos políticos nacionalistas.