En el anterior recuadro repasábamos dos tópicos sobre los que suele girar el análisis del Estado autonómico. Propongo que adicionalmente extendamos nuestra reflexión en esta ocasión a otras dos cuestiones. La primera puede referirse al papel institucional del Tribunal Constitucional en el sistema autonómico, en un momento, me parece, en el que es claramente perceptible una ofensiva contra la jurisdicción constitucional, consista en la solicitud de que sean los tribunales ordinarios los que con las ventajas de la inmediatez controlen incidentalmente la regularidad competencial de la actuación de los diversos poderes públicos; o se transija con el mantenimiento del Tribunal Constitucional si se suprime el recurso directo de inconstitucionalidad ante el mismo. Por supuesto en muchas ocasiones, como ha mostrado Waldron en su crítica a Seidman,
de la que me ocupaba en la columna de hace tres semanas, tras la contestación a la jurisdicción constitucional, lo que podría haber es una impugnación de la idea de Constitución.
Mi posición, por el contrario, es afirmar la indefectibilidad de la jurisdicción constitucional en un sistema descentralizado como el nuestro. La existencia de la justicia constitucional dependería tanto del desempeño por tal instancia de la función pacificadora de resolución técnica de los conflictos competenciales (trasunto de colisiones identitarias) como de su labor de control del dinamismo del desarrollo territorial, librando al sistema de los riesgos del centrifuguismo pluralista. De otro lado habría que apuntar la idoneidad funcional del Tribunal Constitucional español, que no habría asumido ni funciones constituyentes como ha sido el caso de los Estados Unidos, ni funciones legislativas, al no admitir su competencia para la denuncia de omisiones legislativas o desempeñar funciones legiferantes provisionales, como ha ocurrido en Alemania. A mi juicio los problemas de la institución, especialmente notables en las ocasiones de renovación de sus miembros, no prevalecen sobre su capacidad de actuación, asegurada por un importante fondo doctrinal y una eficiente organización.
Una consideración ecuánime de la significación del Tribunal Constitucional en el despliegue institucional y doctrinal del sistema autonómico podría consistir en el establecimiento de tres tesis. Comencemos su desarrollo.
En primer lugar, reconocimiento, con todos los defectos que se quieran atribuir a la doctrina del Tribunal, sobre la tardanza de sus resoluciones, el riesgo de construcción conceptual, o su inercia interpretativa, de la importancia de algunos pronunciamientos especialmente significativos que han asegurado la supervivencia del sistema autonómico. ¿Qué sería de nuestro modelo de organización territorial sin las sentencias sobre la LOAPA, el segundo plan de Ibarretxe y la declaración soberanista del Parlamento catalán?
En segundo lugar, puede afirmarse el mantenimiento de una posición equilibrada del Tribunal, tanto en la sentencia sobre el Estatuto catalán como en la jurisprudencia que se extiende hasta el año 2012, corroborando el rol imprescindible de la jurisdicción constitucional a que nos acabamos de referir. Por lo que hace a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña(STC 31/2010), sostengo no sólo la plena justificación del control de constitucionalidad de tal norma, sino la sustancial corrección del pronunciamiento jurisprudencial, habida cuenta de la necesaria actuación del Tribunal conforme a los principios de jurisdicción rogada y de congruencia. Lo importante de las sentencias de un órgano jurisdiccional es la actuación anulatoria (o restablecedora) que lleva a cabo y no la confirmación o desautorización de los propósitos ideológicos o jurídicos de los autores de la norma. Se contaron con los dedos de las manos los preceptos anulados por la Sentencia, que dejó intactos los derechos y competencias reconocidos estatutariamente, aunque no se aceptase la filosofía del blindaje que inspiraba al Estatuto. Según lo veo, y sabe el lector, a mi juicio los problemas de la Sentencia han aparecido siempre en el plano político, no en el jurídico, aunque una correcta valoración técnica del pronunciamiento del Tribunal en el ámbito académico hubiese ayudado a reducir la conflictividad de la situación creada por el fallo del Constitucional.
Las Sentencias del Tribunal posteriores a la del Estatuto catalán en 2010 hasta el año 2013 confirman el carácter centrado de la jurisprudencia anterior, admitiendo algún desarrollo federal significativo. En estas sentencias encontramos, más allá de alguna repercusión procesal, otras cuestiones interesantes, por ejemplo en relación con la doctrina tradicional de las bases, admitiendo que sin merma de la significación lógica de la figura, que existe para asegurar la homogeneidad normativa en todo el ordenamiento, puedan existir bases de alcance territorial limitado, y aun transitorias u operantes, mientras se den determinadas circunstancias a superar. Hay alguna sentencia, por ejemplo, la STC 110/2011 sobre el derecho al agua de los aragoneses, en la que el Tribunal clarifica, limando alguna contundencia innecesaria anterior, la diferencia, por su objeto y sus destinatarios, entre los derechos fundamentales constitucionales y los simples derechos estatutarios.
Pero como digo lo relevante de la doctrina del Tribunal Constitucional inmediatamente posterior a la Sentencia sobre el Estatuto catalán son los desarrollos en sentido federal de determinados rasgos del sistema autonómico. Podríamos advertir dos componentes de la profundización federal. Primeramente el Tribunal atribuye al gobierno de la Nación la dirección de la política económica del Estado, lo que resulta de un clarificación del artículo 149.1.13ª CE, que apodera al Estado para establecer “las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, competencia que es convertida además en título preferente. En segundo lugar el Tribunal insiste en su doctrina sobre la colaboración en el Estado autonómico, señalando los diversos objetivos que la misma persigue, los ámbitos en que se produce y los diversos medios institucionales de su realización. Sin embargo lo más sobresaliente de esta doctrina, establecida en los pronunciamientos del Tribunal principalmente sobre cuencas hidrográficas o el sector energético eléctrico, consiste en el señalamiento de los límites que deben reconocerse a este principio: el deber de colaboración no puede situar a las Comunidades Autónomas en una posición de subordinación al Estado; como las oportunidades de colaboración para las Comunidades Autónomas no han de impedir el desempeño de sus competencias al Estado central, adquiriendo un significado decisorio u obstativo para el mismo.
Sin embargo esta sensata línea continuista de la orientación doctrinal del Tribunal Constitucional, y no hago más que apuntar al tercer punto a discusión, sufre una sorprendente rectificación a partir de 2013, culminando en la reciente sentencia sobre la Ley de la Estabilidad Financiera (STC215/2015)una insólita deriva recentralizadora. Pero dejemos la cuestión aquí, ocupándonos asimismo, como prometimos hacer al principio, de la reforma constitucional del Estado autonómico en otra próxima ocasión.