La calidad de las normas

Desde hace años asistimos a una imparable degradación en la calidad de las normas jurídicas. Esta devaluación enlaza con otra cuestión de mayor calado aún: la banalización del Derecho, y en particular, del Derecho Público, fenómeno ciertamente preocupante por sus últimas consecuencias en la ordenación social y, por ende, en cada una de nuestras vidas. Por mor de la misma, los conceptos, categorías e instituciones cinceladas a lo largo de los siglos por la ciencia jurídica son pervertidos, obviados o abiertamente atacados en el debate público y en la propia producción y aplicación normativas. Así, en determinados discursos se transmite (en ocasiones de manera subrepticia) la idea de que el Derecho no es sino un estorbo, un freno que ha impedido e impide el desarrollo social y humano. Dichas posiciones (ciertamente minoritarias) pasan por alto que el Derecho ha sido siempre motor del progreso de la humanidad y que sus categorías, la arquitectura jurídica moderna de los Estados de Derecho, son fruto de una labor jurídica secular, no casual, no irreflexiva. Por supuesto, el edificio es mejorable, pero si sus pilares se derriban se corre el riesgo de colapso del mismo. Si hay algo que no puede estar sometido a modas es el Derecho, en cuanto cauce principal de ordenación de unas relaciones tan complejas como las establecidas entre los seres humanos, sin por ello querer afirmarse que aquél no haya de recoger las sensibilidades mayoritarias en cada tiempo y lugar que permitan el avance de todo el cuerpo social.

Como se ha señalado, una de las manifestaciones del fenómeno aludido es la pérdida de calidad de la normas, algo detectado en la generalidad de los ordenamientos contemporáneos y, si cabe, con mayor intensidad en nuestro país. Una precisión: cuando se habla de calidad de las normas y, en general de técnica normativa, nos referimos a los aspectos formales de las mismas, sin entrar a valorar su contenido. Es esta una cuestión no baladí, ya que la forma de las leyes es una cuestión capital, afectando a principios tan esenciales como el de seguridad jurídica.

Entre los males que asolan la salud normativa en la actualidad destaca el excesivo número de normas así como su frenética y caótica modificación. En relación con lo primero, hoy sería de difícil repetición una figura como la del conde de Stanhope, quien en 1810 en una sesión de los Lores pudo afirmar que había leído con sus propios ojos todas y cada una de las leyes aprobadas por el Parlamento. En las sociedades contemporáneas asistimos al fenómeno, en feliz expresión acuñada por Schmitt, de la motorización legislativa, pudiendo decirse con el maestro García de Enterría que vivimos en un mundo de leyes desbocadas. Se conforma así un corpus de imposible conocimiento para los ciudadanos, destinatarios de las normas, sumidos en la ignorancia de lo que les obliga, y, no sólo ellos, sino también los propios juristas. Inmersos en la jungla normativa presente, éstos difícilmente pueden encontrar la salida a pesar de contar con el formidable machete que suponen las modernas bases de datos jurídicas. Ante este panorama, se ha propuesto la vuelta a la Codificación, camino emprendido por algunos países como Estados Unidos (US Code) o Francia (codificación en tiempo real).

De otra parte, la excesiva mutabilidad del Derecho actual, la sucesión vertiginosa de modificaciones y contramodificaciones normativas, da lugar a ocasiones a situaciones grotescas o cuando menos poco edificantes, como por ejemplo, normas modificadas o derogadas antes incluso de su entrada en vigor. Ortega ya señaló a este respecto la contraposición entre ius y iustitia, indicando que la segunda había aniquilado al primero, e ilustraba dicho fenómeno con el chiste del feligrés que ante la pregunta del sacerdote sobre cuáles eran los diez mandamientos contestó: “los iba a aprender, pero he oído que los van a quitar”. Las continuas modificaciones normativas suponen, frente a lo que en un principio podría pensarse, un atentado contra la vocación ordenadora del Derecho y, lo que es más grave, contra su eficacia. Ya Bentham pudo señalar que “las leyes inútiles debilitan las leyes necesarias”. Desgraciadamente es creciente el número de leyes “inútiles”, vacías de contenido o sencillamente inaplicables, buscándose más el titular de prensa (sensación de hiperactividad) que ordenar racionalmente la realidad social cuando es necesario. Todo ello hace más perentoria si cabe (particularmente en España) la introducción definitiva de los análisis de necesidad, oportunidad y evaluación normativas, en especial en lo que respecta a esta última, por cuanto que cada vez son más las leyes o normas que son abandonadas en la exclusa de los Boletines Oficiales, desentendiéndose sus autores de los efectos de las mismas.

Otro de los males que suelen achacarse a nuestras normas es su falta de claridad. En este sentido, es frecuente responsabilizar de ello al abuso en los tecnicismos y a la propia dinámica del lenguaje jurídico. Sin dejar de ser parte de ello cierto, las principales amenazas a la claridad de las normas proceden en el presente del carril contrario, esto es, de la vulgarización del lenguaje normativo, que hace que lo que pretendidamente se gana en comprensión se pierda, incluso en mayor medida, en precisión, aspecto este clave en toda ordenación normativa. A lo señalado ha de sumarse la ambigüedad en la redacción de muchas normas, fenómeno creciente y preocupante, por el que se traslada impropiamente a las leyes y normas inferiores una técnica propia de la redacción de textos constitucionales (justificada en dicho caso por la necesidad de facilitar el consenso y de posibilitar la alternancia de diferentes opciones y agendas políticas), dando lugar a expresiones sumamente abiertas e indefinidas, una causa más (concurrente con muchas otras) de la elevada litigiosidad ante nuestros tribunales. El panorama descrito se completa con las frecuentes incongruencias internas detectadas en numerosas normas, cuya redacción y tramitación, lejos de la “sage lenteur” requerida, se realiza muchas veces a uña de caballo, interviniendo sin la debida coordinación en su contenido diversos Departamentos, amén de grupos de presión y otros actores.

Un aspecto en el que la praxis española merece una valoración positiva es el de la estructuración formal de las normas, ámbito en donde se ha avanzado mucho por mor de la aprobación de las diversas directrices técnicas que han ordenado y clarificado los productos normativos del ejecutivo (a nivel central las de 1991 y 2005). Por el contrario, un terreno claramente deficitario es el de la integración de las normas en el conjunto del ordenamiento jurídico. El español es un ordenamiento sumamente complejo en el que superponen normas procedentes de la Unión Europea, del Estado y de las Comunidades Autónomas. Además de la inflación normativa, ya comentada, ello contribuye a que la inserción de normas y la subsunción de los supuestos fácticos en las mismas no sea tarea fácil, pudiéndose producir, además, situaciones incoherentes, como por ejemplo, que una norma autonómica haya sido anulada por los tribunales de su ámbito, mientras que otra de idéntico contenido pueda estar plenamente vigente en otra Comunidad Autónoma (aunque algunos pudieran no creerlo, tal caso es real).

En definitiva, la técnica normativa no es un prurito de juristas. Aspectos esenciales en nuestras vidas como la seguridad jurídica o, lo que es lo mismo, la previsibilidad (“savoir c´est prévoir”), están en juego. Como indicara Bentham a propósito de la confección de las leyes, la vida, la libertad, la propiedad, el honor… todo lo más preciado que tenemos depende de la elección de las palabras, que deben pesarse como diamantes.