Disoluciones y hombres (I)

Próxima la expiración del mandato de las Cámaras españolas, sea por agotamiento pleno del mismo, sea por anticipación de su término de cuatro años, resulta siempre interesante repasar los caracteres y, sobre todo, la razón de ser de la institución de la disolución parlamentaria. Como es sabido, la posibilidad de que el gabinete ponga fin de manera anticipada a la vida natural de las Cámaras se contempla como elemento característico de la forma de gobierno parlamentaria, estando presente también en los híbridos de la misma, como sucede en algunos sistemas semipresidencialistas, casos de Francia o Portugal. Por contraste, la disolución se excluye en la forma de gobierno presidencialista pura (Estados Unidos), en la que la separación entre poderes es más rígida, y en la forma de gobierno de asamblea (caso de Suiza o de la Francia jacobina) en la que la omnipotencia del Parlamento impide cualquier posibilidad de “subordinación” a un ejecutivo capitidisminuido.

La disolución parlamentaria es un elemento esencial del sistema parlamentario, o al menos así lo fue en su forma clásica (de este modo, no faltan excepciones a su presencia en determinadas modalidades actuales de la forma de gobierno parlamentaria, caso destacado del ordenamiento alemán, en el que sólo se contempla como posible consecuencia de un voto de desconfianza por parte del Bundestag). La disolución se considera como el contrapeso de la moción de censura, de cara a mantener el equilibrio entre el legislativo y el ejecutivo. Es el arma en poder del ejecutivo para hacer frente a mayorías eventuales en la/s Cámara/s que pudieran, no ya “sólo” derribar, sino imposibilitar la labor del Gobierno mediante el bloqueo de su acción. Ante la amenaza de su utilización, un Parlamento “díscolo” se lo pensará dos veces antes de bloquear la acción de gobierno, especialmente, si no existe acuerdo en la mayoría parlamentaria para otorgar su confianza a un nuevo gobierno, cuando tal requisito es exigido, como sucede en los ordenamientos en los que como el nuestro la moción de censura se configura como constructiva. De acuerdo con tal descripción, el maestro Duverger pudo decir que la operatividad de la disolución (o mejor dicho de la previsión constitucional de su posible uso) otorga a la misma un papel semejante al de la bomba nuclear, esto es, un rol disuasorio de primera magnitud. Con lo señalado hasta el momento no quiere decirse que la disolución sólo tenga tal papel disuasorio, ya que en ocasiones será necesaria o conveniente la disolución parlamentaria como única posibilidad de desbloqueo del conflicto entre Parlamento y ejecutivo.

Históricamente, la utilización de la disolución en la etapa inicial del sistema parlamentario fue muy profusa. La inexistencia de mayorías claras, motivada, entre otros factores, por la ausencia de la disciplina de partido (de hecho, no cabía hablar de partidos en el sentido actual), haría frecuente su empleo, en muchas ocasiones, bien es verdad, para asegurarse una nueva mayoría parlamentaria como resultado de unas elecciones manejadas desde el poder. Sería el británico el primer ordenamiento constitucional en donde se desarrollara el sentido moderno de la disolución. Así, se asentará el principio de que el gobierno no puede mantenerse en el poder sin apoyo en el Parlamento (no sólo del Rey) y, de otra parte, será el primer país (junto a Estados Unidos) en garantizar unas elecciones limpias, en las que el electorado pueda cambiar libremente la distribución de fuerzas.

Efectivamente, la disolución fue un elemento central en el afianzamiento del sistema parlamentario. Por ello, fue teorizada y, sobre todo, fue objeto de un desarrollo técnico-práctico sobre su legitimidad política, sus límites, así como, en el terreno de la oportunidad política, su mejor aprovechamiento por parte de los gobiernos. Normalmente, se ha buscado por éstos los momentos más propicios de cara a obtener un buen resultado en los comicios resultantes (como ejemplo de lo contrario, siempre se achacó a Disraeli no haber disuelto la Cámara tras su gran éxito diplomático en el Congreso de Berlín, pudiendo haber evitado la derrota en las urnas unos meses más tarde). Con todo, no cabe desconocer que en algunas ocasiones será la propia oposición parlamentaria la que pretenda la disolución de la Cámara con el fin de forzar el acoplamiento de la composición de la misma con la que se estima como mayoritaria (y nueva en relación con los anteriores comicios) corriente de opinión en el electorado.

La utilización o no utilización del derecho de disolución no ha dejado de tener supuestos o plasmaciones polémicas, invariablemente en contextos de agudo enfrentamiento entre el ejecutivo y las Cámaras (o al menos la de elección popular). Conviene repasar tres de ellas para comprobar la trascendencia que ha tenido la institución analizada.

La primera tuvo lugar al inicio de la III República francesa, en un contexto complejo en el que aún convivían con pareja fuerza las posiciones monárquico-conservadoras con el republicanismo progresista. Las Leyes constitucionales de 1875 habían dibujado un sistema mixto, en el que el Presidente de la República y la Asamblea Nacional compartían el dominio del poder, bajo el modelo del llamado parlamentarismo dualista u orleanista, dado que el gobierno había de contar con la doble confianza de ambos. El Presidente de la República disponía como arma principal frente a una eventual Asamblea díscola con el instrumento de la disolución, requiriéndose, en todo caso, para la misma del parecer conforme del Senado (en principio, por su sistema de elección, una Cámara más proclive al dominio conservador).

El comienzo de la crisis se produce el 16 de mayo de 1877 cuando el Presidente Mac-Mahon (general de fuertes convicciones conservadoras) provoca la dimisión del gobierno de Simon, ante las críticas del primero sobre su tibia actitud respecto a las “condenas parlamentarias” en relación con la denominada cuestión romana. Mac-Mahon nombra como presidente del Consejo al conservador De Broglie, lo que suscitará la inmediata reacción de la mayoría parlamentaria conformada por los republicanos abanderados por Gambetta. Mac-Mahon llegará a suspender las sesiones parlamentarias por un mes, recrudeciéndose la oposición republicana firmante del conocido como manifiesto de los 300. La escalada culmina cuando, reanudadas las sesiones, el Presidente Mac-Mahon solicita la conformidad del Senado para disolver la Cámara de Diputados. Obtenida la misma, la disolución se produce el 25 de junio, dando paso a una de las campañas más agitadas de la historia política francesa, con múltiples amenazas cruzadas entre los sectores enfrentados. Las urnas se pronuncian de una manera clara a favor de los republicanos. El Presidente todavía soñará con una nueva disolución, siendo disuadido por el presidente de la Cámara Alta. Finalmente, rindiéndose ante la nueva realidad, Mac-Mahon sustituye a De Broglie, y tras nuevos intentos de desconocer la voluntad de la Cámara Baja, se ve obligado a nombrar como primer ministro a Dufaure, quien constituye un gobierno de centro-izquierda. El epílogo tendrá lugar dos años más tarde cuando, ante la obtención por los republicanos de la mayoría en el Senado, el antiguo vencedor en Sebastopol dimita de la jefatura del Estado, siendo sustituido por Grevy. Como consecuencia de lo acontecido, la disolución ha quedado herida de muerte y nunca más se utilizará en la III República, constituyendo un caso arquetípico de mutación constitucional por desuetudo. El régimen parlamentario dualista establecido en 1875 se trastoca en un gobierno de asamblea. De hecho, la ausencia de la disolución, siquiera como espada de Damocles, y su repercusión en el equilibrio de poderes, ha llevado a algunos autores a considerar la misma como causa principal del fracaso, particularmente en la tercera y cuarta décadas del siglo XX, de la III República gala.