Con grata frecuencia la vida universitaria depara ocasiones en las que uno tiene la oportunidad de aprender de quienes han dedicado años de investigación al conocimiento de alguna cuestión que en lo sucesivo queda clarificada, al menos hasta que otra monografía vuelva sobre el particular y arroje nueva luz. El lector supondrá que me estoy refiriendo a la lectura de alguna tesis doctoral. Las prefiero cuando se dedican al estudio de un problema concreto, delimitado precisamente, aunque a simple vista su importancia pueda parecer menor. Así mi comentario de hoy se centrará en las aportaciones de dos excelentes trabajos académicos sobre las constituciones de los Estados miembros de la República Federal de Alemania y la Iniciativa legislativa autonómica, que merecen una pronta publicación, y de los que son autores respectivamente, Sonsoles Arias y David Parra. Fueron presentados en la Universidad de Navarra, el primero, y el segundo, en la Universidad de Murcia.
Aunque llevamos muchos años de funcionamiento del Estado autonómico, y una pieza fundamental en él son los Estatutos de las Comunidades Autónomas, como expresión e instrumento del autogobierno, faltaba una monografía que precisamente se ocupase de un posible marco de referencia de los mismos. No contamos con un estudio de las Constituciones de los Estados federados de los Estados Unidos, pero ya no se podrá decir lo propio en el caso de Alemania.¿Qué es lo que muestra esta primera monografía que consideramos?. Pues, en primer lugar, señala el alcance de la estatalidad de los länder que se expresa en la completud institucional de sus constituciones, que denota un poder constituyente originario aunque limitado por la Constitución federal, acogiendo el pluralismo en sus estructuras organizativas. De este modo sabemos que hay estados en los que no hay Tribunal constitucional, por no mencionar la diferente actividad legislativa de sus parlamentos o las distintas instituciones de democracia directa según los territorios. Pero todos los estados son sustancialmente iguales y comparten sin restricción ni disputa la lealtad constitucional, esto es, la necesidad de un comportamiento amistoso entre sí y con la federación.
Llama la atención la naturalidad con que las constituciones de los länder rebasan su naturaleza meramente institucional, de modo que en dichos documentos hay principios y normas orientativas además de derechos. La existencia de declaraciones de derechos plantea problemas de relación con la Constitución Federal, aunque se asume sin dudar que las constituciones territoriales especifiquen facultades y pretensiones de la Constitución federal. Los problemas se plantean en una doble dirección: primero de articulación entre la protección ofrecida por los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros y la federación, de modo que los amparos territoriales pueden descargar al Tribunal Constitucional Federal de este tipo de recursos , o funcionar como una primera instancia. Pero, en segundo lugar, hay que admitir que la protección estatal, en la práctica, como mostró el caso Honicker, incrementa la protección iusfundamental en Alemania, al aceptarse que los derechos procesales federales se corrigiesen a la luz de la Constitución de un Estado miembro (Berlin en este caso concreto).
El segundo trabajo sobre el que querría decir algo se refiere a la iniciativa legislativa autonómica, que como se sabe, puede consistir en la presentación de una proposición en el Congreso de los Diputados o en la solicitud de que el gobierno adopte determinado proyecto de ley. Lo interesante de este trabajo, que pretende atender a una de las manifestaciones de la integración en el ordenamiento constitucional español propia de un Estado compuesto, es que se lleva a efecto considerando los sistemas normativos territoriales, cuyos reglamentos parlamentarios o leyes de gobierno regulan de diferente modo las variantes de iniciativa autonómica referidas.
La primera cuestión a tratar es la de si estamos ante una verdadera iniciativa, toda vez que la suerte procedimental de la misma depende de la superación de la toma en consideración de la proposición en el Congreso o de la voluntad al respecto del gobierno en el caso de que se solicite a éste la adopción de un proyecto de ley. El autor señala la existencia de ejemplos equiparables de iniciativas en otros países, pues a veces se ha insistido exageradamente en la originalidad de la fórmula española. Hay figuras semejantes en Méjico, como sistema federal, y en otros países como Italia y Portugal, como casos en los que se acoge algún modelo de descentralización. Formas próximas a la institución en cuestión son las de las propuestas de las Asambleas de las Legislaturas en los Estados Unidos y, quizás especialmente, las Legislative Consent Motions (LCM) : al menos en 120 ocasiones el Parlamento escocés, que se beneficia de la Sewel Convention por la cual el Parlamento británico no legisla sobre materias ya transferidas, pudiendo hacerlo pues no ha decaído de la soberanía absoluta del cuerpo legislativo del Reino Unido, ha solicitado que este legisle sobre determinadas cuestiones, aunque tengan la naturaleza de devueltas.
Hay observaciones sensatas en la monografía considerada que se refieren, por ejemplo, a la posibilidad de que se presenten iniciativas conjuntas, se vean o no cubiertas por un acuerdo de colaboración entre las Comunidades Autónomas; o cuando se denuncia la casualidad precisamente de que sea en el Congreso y no en el Senado donde se hayan de presentar las iniciativas legislativas autonómicas consistentes en una proposición. Quizás lo más interesante de la monografía sea lo que se dice sobre la variante de la iniciativa consistente en la solicitud al gobierno de que se presente un proyecto de ley sobre determinada cuestión. En concreto se señala esta parte del precepto de artículo 87 CE como una cláusula meramente constitucional, puesto que se refiere a una institución que, establecida efectivamente en la Ley Fundamental, no ha merecido continuidad normativa alguna. Por supuesto que el tratamiento de esta institución en la práctica tampoco es un modelo de cortesía constitucional, pues los gobiernos a los que se ha dirigido la solicitud de presentación de un determinado proyecto de ley ni siquiera han cursado acuse de recibo.