Por más que en los últimos días hayan salido Casandras ex post facto, lo cierto es que los resultados de la consulta del Brexit han constituido una de las mayores sorpresas en la historia política reciente. Los mismos han contradicho la célebre teoría schmittiana del “mínimo de decisión” de los procesos referendarios, esto es, que normalmente el demos consultado optará por la continuidad del status quo frente a la propuesta de nuevas singladuras, ante el temor a lo desconocido. Otra cuestión es la de la necesidad de analizar las corrientes subterráneas que desde hace un tiempo se auscultan en la mayoría de países occidentales, interpretando correctamente su etiología y, sobre todo, la adecuada respuesta a los movimientos sísmicos (de mayor o menor intensidad) a los que está dando lugar en la ya longeva arquitectura político-institucional de los sistemas democráticos.
Al margen de lo acabado de señalar, lo cierto es que el hecho de que haya sido precisamente en Reino Unido en donde se haya planteado la cuestión (nunca mejor dicho) no deja de ser llamativo, siendo impensable hace unos años. Y es que hasta hace poco dicho Estado se caracterizaba por ser uno de los sistemas en donde menor cabida tenían las instituciones de democracia directa o semidirecta, por imperar allí con especial vigor el principio de soberanía parlamentaria, antagónico en gran medida de la “apellatio ad populum”. Un principio de soberanía parlamentaria que explicaba, entre otros datos peculiares del arquitrabe constitucional británico, que la Constitución pudiera ser modificada por el Parlamento sin seguir un procedimiento especial, o la propia inmunidad legislativa frente a las resoluciones de los tribunales, incluidas las instancias jurisdiccionales establecidas por tratados internacionales (entre ellas el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con quienes, especialmente el último, se plantearon tensiones en cuanto a la aplicación de sus sentencias en las islas). Si en virtud del principio de soberanía parlamentaria se afirmaba que en Gran Bretaña la ley en parlamento todo lo podía menos cambiar un hombre en una mujer, incluso la salvedad señalada había dejado de ser tal en los últimos tiempos. En definitiva, bien podía afirmarse que hasta hace poco Reino Unido era el país menos referendario del mundo. Al dato referido del principio de soberanía parlamentaria, para explicar la situación descrita solía acompañarse el argumento de que por mor del sistema electoral vigente y del sistema bipartidista a que daba lugar, las propias elecciones al parlamento se configuraban en buena parte como plebiscitos, siendo superfluo plantear referéndums, pues, en cierto modo, estos se hallaban ínsitos en la confrontación bipartidista en las urnas. El principio apuntado no fue desmentido por las dos excepciones que supusieron la celebración de los referéndums de 1975 y 1979, en relación, respectivamente, con la Comunidad Económica Europea y con la autonomía de Escocia.
Sin embargo, en los últimos tiempos algo comenzó a cambiar al otro lado del Canal, ya que el método consultivo comenzó a ocupar un espacio anteriormente vedado. En ello influyó de manera decisiva su instrumentalización por parte de un ejecutivo que pretendió ver reforzadas sus posiciones con el método plebiscitario, rompiéndose así uno de los puntos esenciales del tradicional edificio constitucional británico. No ha sido el único pilar del mismo que se ha visto alterado sustancialmente, ya que nada más ni nada menos que el clásico derecho de disolución de los Comunes por el Premier se vio prácticamente arrumbado con la aprobación de la Fixed-term Parliaments Act de 2011.
Y se llega así al resultado del referéndum celebrado el pasado 23 de junio que ha activado la retirada más célebre y llamada a tener más hondas consecuencias desde la estadounidense (no fue propiamente una retirada, sino una negativa a entrar) del sistema diseñado por el Tratado de Versalles, con las repercusiones que habría de conllevar. Tal ha sido la conmoción causada por el veredicto emitido y por el proceso abocado a activar que desde el primer momento han sido numerosas las voces que han llamado a articular posibles remedios o antídotos al mismo. Entre las mismas destaca la iniciativa “popular”, que ha recabado más de 4 millones de firmas on-line, mediante la que se solicita la repetición del referéndum a fin de evitar el temido desenlace. De hecho, se trataba de una petición abierta con anterioridad a la celebración del primer referéndum, por la que sus 22 firmantes originales exigían la celebración de otro referéndum si cualquiera de las dos opciones (permanencia o abandono) no conseguía más del 60% de los votos y la participación era inferior al 75% del electorado. Como es sabido, finalmente, los resultados de la consulta del pasado 23 de junio no han alcanzado ninguno de los dos umbrales referidos, hecho sin consecuencias, ya que la ley autorizatoria del referéndum no exigía mínimos algunos en los aspectos aludidos. En cualquier caso, el Gobierno británico se ha apresurado a señalar que pese al importante y raudo apoyo que la solicitud de segunda vuelta ha recabado dicho referéndum no tendrá lugar.
La cuestión suscitada es sin duda uno de los aspectos centrales de la institución referendaria. Ciertamente, en cuanto en su configuración en la mayoría países el referéndum no es jurídicamente vinculante, son escasos los ordenamientos en donde se exigen unos mínimos para entender vinculante, o incluso válidamente celebrada, la consulta. Con todo, dado que, como sucede de hecho en el caso británico, a pesar de no ser vinculante desde un punto de vista estrictamente jurídico, sí lo es desde el punto de vista político (siendo prácticamente imposible para un Gobierno o un Parlamento apartarse del veredicto popular), cabe concluir que, con carácter general, en materia de referéndums resultaría de lo más conveniente fijar normativamente determinados umbrales para entender vinculante el mismo. Como se acaba de afirmar, lo normal es lo contrario (caso de España), aunque, no obstante, no faltan ejemplos en el sentido propuesto. Así, sucede en determinados países, como Italia, Portugal o Polonia, en los que se exige un mínimo de participación, normalmente de más de la mitad del electorado. Incluso no faltan ordenamientos en donde se requiere que el apoyo a la opción vencedora constituya un porcentaje del electorado (no sólo del voto efectivo), caso de Irlanda (en donde para que un proyecto de ley sea rechazado es necesario que la mayoría contraria constituya al menos un 33,3% del censo). El propio Reino Unido no ha sido ajeno a la exigencia de umbrales mínimos: así sucedió en relación con el referéndum de “devolution” (o mayor autonomía) de Escocia en 1979, cuyo resultado fue rechazado (“repealed”) ya que el “sí” no reunió los requisitos exigidos en la ley del referéndum, pues si bien obtuvo la mayoría no suponía más del 40% del total del electorado (fue del 32,9%). Así, pues, también ha sido novedoso que en los últimos procesos referendarios británicos no se hayan establecido requisitos adicionales sobre la mayoría simple del voto.
La conclusión a entresacar es que, con independencia de la posición que se adopte frente la necesidad o no de una mayor potenciación de institutos como el referéndum en sociedades en donde la inmediatez de la opinión pública se ha multiplicado exponencialmente así como las posibilidades de recurrir a la misma, parece, en todo caso, oportuno, o incluso necesario, fijar un mínimo significativo de participación y apoyo de una opción para entender el resultado como válido. Así, es difícil contrargumentar frente a la conveniencia de que decisiones de enorme significación para un país y para su futuro, deban contar con un apoyo relevante para llevarse a cabo. Junto a ello, y en íntima conexión, resulta aconsejable establecer límites temporales (cuatro o cinco años puede ser un límite razonable) respecto a la posible repetición de consultas referendarias sobre un mismo tema, ya que en caso contrario siempre quedará abierta la cuestión hasta que “salga” la opción apoyada desde el poder (con todo, es casi unánime la inexistencia de tales límites, con la excepción de la Constitución de Portugal, que prohíbe la repetición en la misma “sesión legislativa”). Las consideraciones señaladas se refuerzan si se tiene en cuenta que las opciones rupturistas con el status quo tienen una más difícil, y en algún caso imposible, reversibilidad que en los supuestos contrarios. Así sucede, por ejemplo, en los casos de referéndums secesionistas.
En relación con lo acabado de apuntar, opciones “sumamente comprometedoras” no sólo del presente sino del horizonte vital de las futuras generaciones no pueden adoptarse a instancias sólo de la mitad más uno de los electores que han decidido acercarse a las urnas referendarias. Así lo entendió la Corte Suprema canadiense en el célebre dictamen sobre Quebec de 1998, siendo recogido a nivel legal por la Clarity Act de 2000. En la misma se señala que será el Parlamento federal canadiense quien (a posteriori, lo cual no deja de ser problemático) constatará si una mayoría suficiente se ha pronunciado en favor de la separación de una provincia, en cuyo caso su resultado será considerado vinculante para que se abran las negociaciones de cara a articular la eventual secesión.
Volviendo al Brexit, el anuncio por parte del gabinete británico de que no va a producirse un segundo referéndum enlaza con lo expuesto más arriba. Con todo, si las circunstancias variaran, desde el estricto punto de vista jurídico-constitucional cabría una solución más honrosa, o estética si se quiere, que una segunda vuelta referendaria, para el caso de que sea evidente una alteración en la opinión del electorado (todo el mundo tiene el derecho a rectificar, incluido el pueblo), solución, además, que casaría perfectamente con los caracteres tradicionales del sistema británico. Se trataría de que en fechas próximas se acordara la disolución de los Comunes (disolución que desde la Fixed-term Parliaments Act de 2011 requiere además, en el supuesto tipo, una mayoría reforzada de dos tercios, lo que avalaría la legitimidad del proceso). Las elecciones consiguientes habrían de tener un carácter marcadamente plebiscitario en las que los diferentes partidos dejaran meridianamente claro que en caso de contar con mayoría suficiente en la próxima Cámara se optaría por permanecer o, en su caso, abandonar la Unión, de tal manera que el electorado fuera claramente consciente de las implicaciones de su voto en este aspecto. Todo ello, desde un punto de vista jurídico. Otra cosa es el político.