El Diario Vasco de San Sebastián se dirige a mí, y en torno a los problemas del referéndum, me hace cuatro preguntas que persiguen, primeramente, aclarar la diferencia conceptual entre el referéndum y otras consultas electorales. También se pretende que dé cuenta de la utilización espúrea de esta institución de modo que quizás sirve para una finalidad ajena a la contestación de la cuestión preguntada. Además se me pide que me pronuncie sobre los inconvenientes de tal expediente en los sistemas democráticos. Por último frontalmente se suscita la cuestión de si cabe en la Constitución que se pregunte a la ciudadanía de un territorio determinado por la independencia. Transcribiré aquí mis respuestas precedidas de unas consideraciones anticipatorias y con una coda en que abordo brevemente una cuestión no suscitada, a saber, la de si puede preguntarse en referéndum sobre la conveniencia de emprender la reforma de la Constitución.
Evidentemente el referéndum es una institución prevista en nuestro sistema constitucional. Su comprensión ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta que nuestra forma política es un régimen parlamentario, en el que la participación política se efectúa a través de representantes, pero donde no se renuncia a algunos instrumentos de democracia directa como la iniciativa legislativa popular o el referéndum. En consonancia con lo dicho, y a pesar de su utilización sustitutoria de la participación democrática en los regímenes cesaristas y durante el franquismo, por su fácil manipulación, el constituyente prevé una importante actividad referendaria sobre textos normativos con la pretensión de incrementar la legitimidad democrática de los mismos.
No ofrece dudas la satisfacción en una democracia de las exigencias de libertad durante la campaña electoral, que no son especiales en el caso del referéndum. Con todo es necesario estar vigilantes respecto de la claridad en la pregunta y en relación con el posible abuso institucional del gobierno convocante de la consulta. Más problemas suscita el riesgo de infracción de los límites constitucionales, de manera que no se hagan preguntas en relación con asuntos que sean materia de este carácter. Ello no procede porque supondría suplantar al poder constituyente o condicionar su ejercicio: el cuerpo electoral carece de facultades constituyentes y está sujeto al orden constitucional del que evidentemente no puede disponer. En cambio no hay un argumento razonable que se oponga al carácter multifuncional de los referéndums, pues en el rendimiento de sus funciones los órganos además de su actuación proclamada desempeñan tareas no reconocidas o implícitas, pero de indudable importancia. Así las elecciones europeas pueden ser ocasión de castigo al gobierno bajo cuyo mandato se celebran o asumir un significado de ensayo político, que no responde a su significación ordinaria, como procedimiento para elegir a nuestros representantes en Europa. En las últimas elecciones autonómicas en Cataluña, éstas , según manifestación previa de los soberanistas, tuvieron un significado plebiscitario. Evidentemente fue una inconsecuencia democrática que quienes obtuvieron menos votos no se consideraran perdedores y concluyeran que, a pesar del resultado, no habían sido desautorizados en sus pretensiones separatistas.
Obviamente carece de sentido someter a referéndum la eventualidad de una reforma constitucional o un pronunciamiento de esta clase sobre el tipo de reforma a llevar a efecto. La Constitución ha previsto el procedimiento de su reforma, atribuyendo la iniciativa de la misma a determinados sujetos, en paralelo a quienes tienen reconocida la iniciativa legislativa ordinaria. Introducir un requisito no previsto constitucionalmente no hace más que complicar inútilmente el procedimiento de reforma, o condicionar o trabar el ejercicio de las facultades al respecto que el constituyente reserva a determinados sujetos. Frustrar o dificultar la observancia de la Constitución no puede calificarse más que como actuación fraudulenta o anticonstitucional.
Estas eran mis breves respuestas al formulario que se me planteaba.
1- Aclaraciones conceptuales: Evidentemente referéndum y consulta son conceptos muy próximos. El TC habla de consultas referendarias y simples consultas populares. En las primeras la pregunta, sobre un asunto público, se hace necesariamente al cuerpo electoral y rigen las garantías propias de los procesos electorales-censo regularizado, protección jurisdiccional, etc. Estas exigencias no se dan en las simples consultas, que pueden tener una condición sectorial y donde se pueden rebajar los requisitos para participar; además en puridad el objeto de la consulta no es verdaderamente político en la acepción estricta de la palabra.
2- Ambigüedad funcional: Creo que su uso se está escorando hacia el plebiscito, en el que la cuestión se responde en términos de respaldo o rechazo a quien hace la pregunta, o como modo de apoyar o no al sistema político, según se manifieste el votante contra el gobierno que pregunta o contra el sistema que apoya el gobierno.
3.Compatibilidad con la democracia representativa: Sin duda la compatibilidad de este instrumento de democracia directa con las instituciones representativas no es clara. El referéndum es fácilmente manipulable, simplifica las cuestiones, reduce el problema a consulta en términos binarios, abona la división de la sociedad. Pero si hablamos de referéndums normativos, como por ejemplo en el caso de la reforma de la Constitución, o en el de la ratificación de modificaciones estatutarias, su uso es posible y deseable. No olvidemos que en el ordenamiento español hay nueve tipos de referéndums contemplados y no han dado un mal rendimiento.
4. ¿Cabe en nuestro sistema constitucional un referéndum territorial sobre la independencia? Esta pregunta hace soberano a quien se consulta, pues no se entiende que después de haber hablado el cuerpo electoral, no se atienda su voluntad, ni hay instancia que pueda medir entre el cuerpo electoral que se ha pronunciado y el órgano del Estado al que compete decidir sobre la cuestión acerca de la que versó el dictamen del cuerpo electoral.
Eso no quiere decir que no se pueda defender en nuestro sistema constitucional la independencia de un territorio ni que no haya medios constitucionales de llevarla a cabo. Pero no por medio de un referéndum que supone de hecho ejercicio de soberanía por quien no la tiene.