Lo contractual informal es anterior a lo democrático formal. No es expresión de democracia, ni siquiera fuera por fuerza interna, que el Parlamento Europeo no apruebe el presupuesto ejecutivo del Consejo, sino prueba del incumplimiento de un pacto de caballeros.
El Parlamento viene rechazando la ejecución de la parte del presupuesto de la Unión que afecta a los gastos de administración del Consejo (Consejo de Ministros, no Consejo Europeo) desde hace doce años ininterrumpidamente y ya vamos para el siguiente, cuyos efectos, no obstante, apenas se ven más que en términos éticos.
Y es que los pactos de caballeros no son ejecutables jurídicamente (aunque sean de ejecución del presupuesto), su cumplimiento se basa en el honor de las partes y a falta de otro instrumento más evolucionado, esos gastos de gestión permanecen sin control interno. Y no solo son los del Consejo sino también los del propio Parlamento en la medida ejecutiva y no legislativa, debido a la reciprocidad inherente a un pacto de caballeros. Así tenemos que dos organismos calificados en la Unión como instituciones y que son parcialmente legisladores, carecen a su nivel de control del equilibrio del poder ejecutivo.
Los pactos de caballeros son bilaterales y a beneficio mutuo, pero el Consejo nunca ha mostrado interés en controlar los de la otra parte. Siendo eso así, efectúa la suya de manera que no sabemos si se puede censurar o no al Parlamento por gastos inapropiados del presupuesto según el Consejo.
Un pacto de caballeros llevado a cabo entre esos órganos europeos exterioriza todavía más su peculiaridad, al tratarse de partes de una sola personalidad internacional ¿Será que están, ellos de aquella, separados por dentro como pivotes aislados de poder y que algo teórico no se ha solucionado? El acuerdo atípico indica que el trasfondo de tan escasa instrumentalidad jurídica refleja poderes dentro de un poder que actúa externamente a través de ellos.
Cuando se opta por un gentlemen agreement eso significa que los signatarios no quieren vincularse contractualmente y en una Unión formada por estados-miembros, sujetos ellos de derecho a su vez, son al mismo tiempo partes del ente envolvente. Por su base distinta o porque no han prescindido de ella, la ecuación de la ejecución está sin resolver en la Unión indiciariamente, donde faltan elementos jurídicos en quien defiende casualmente el estado de derecho.
En 1970 el Consejo y el Parlamento alcanzaron un gentlemen agreement, un acuerdo informal en virtud del cual no se controlarían los gastos administrativos el uno al otro, pero siendo esos pequeños solamente se compadece el acuerdo con esa representación diárquica exterior que vemos en la Unión y que tanto nos desconcierta.
Ahora bien, los agentes putativos no son ninguno de esos dos, ni el Parlamento ni el Consejo están en un régimen dual de gobierno externo, sino quienes lo están son el Consejo Europeo y la Comisión. Será ello por transposición del equilibrio interno.