Hace unas fechas se presentó en el Ateneo de Madrid el dossier sobre la situación de la sanidad en España (La Pandemia. Un ensayo de cogobernanza a nivel federal. Punto Rojo Libros) que un grupo de médicos, principalmente, preparó durante la pandemia, bajo la dirección de Javier Rey. En efecto el trabajo es indistinguible de esta figura, desgraciadamente desaparecida, que fue Secretario del Consejo Interterritorial de la Salud y al que no se le escapaba ningún detalle de la situación médica de nuestro país. Javier dedicó todas sus energías en la preparación del informe, y fue ayudado, como digo, por un elenco de ilustres colaboradores. Nombraré solo entre ellos a Pedro Sabando, Ramón Galvez y Antonio Sitges-Serra. A mí me tocó atender a algunos aspectos constitucionales generales de la situación de la crisis que son los que destaqué en mi intervención en la presentación de la obra.
1-Si queremos esbozar los rasgos generales del modelo sanitario de Javier Rey podríamos describirlo como constitucionalmente adecuado. Se trata de garantizar en los términos del Estado Social de Derecho, el derecho a la salud, un derecho capital en una sociedad que ha de asegurar unas condiciones de vida acordes con las exigencias de la dignidad de la persona. Este derecho corresponde en condiciones de sustancial igualdad a todas las personas y se lleva a efecto a través de las prestaciones publicas de Salud del Servicio Nacional correspondiente. Javier Rey demandaba una mejora en el reconocimiento constitucional del derecho a la salud, propugnando su inclusión en el Capítulo 2º del Título Primero de la Constitución. Se reclama por tanto un reconocimiento de la fundamentalidad de la prestación sanitaria más explícito y mejor protegido en la propia Norma Máxima como derecho fundamental no amparable.
La pandemia ha mostrado claramente las insuficiencias de nuestro modelo sanitario, que requiere un profundo replanteamiento desde sus mismas bases, asumiendo cabalmente un nuevo sistema. El sistema, como muestra el libro, debe ser constitucionalmente reseteado. La situación de facto de nuestra sanidad se aproxima a la de un sistema confederal, en el que las tendencias centrífugas y autárquicas son cada vez más fuertes: así resulta el desorden, la desigualdad y la diferencia en las prestaciones según el sitio donde viva el ciudadano o paciente. Lo que se propone en el libro es sustituir este sistema confederal de hecho por un sistema federal que rescate todas las posibilidades constitucionales para establecer un verdadera sanidad equilibrada y justa.
Llamo la atención en efecto sobre la denuncia de la eficacia de una sanidad cuyos tintes negativos son subrayados sin piedad. Así, la mirada académica constitucionalista ha sido menos dura con el funcionamiento de la sanidad durante la pandemia que el colegio de ilustres médicos que firman con Javier Rey su Propuesta federal que se adelanta en el libro. Después de todo, el Primer estado de alarma contuvo el desastroso desarrollo inicial de la pandemia, y la descentralización del Tercer estado de alarma se apuntó éxitos como el de la rapidez en la vacunación, que demostró que el Estado autonómico ofrecía posibilidades que quizás una sanidad centralizada no habría podido conseguir.
De modo principal, lo que este libro muestra es que hay un entendimiento del federalismo, en este caso el sistema sanitario, que no insiste en la vía de la descentralización, reclamando, como es frecuente, nuevos espacios y facultades para los gobiernos territoriales en esta materia, sino que se preocupa por atribuir un lugar muy principal también a la actuación de dirección y control del propio Estado central. Este libro si algún significado tiene es el de pretender devolver al Estado central un protagonismo de corrección, dirección y control en el ámbito sanitario. A mi sus tesis me han recordado una visión del sistema federal muy próxima a los planteamientos del gran constitucionalista alemán Konrad Hesse que describía el Estado de la Ley Fundamental de 1949, como un Estado Federal Unitario.
2-El modelo de sanidad que asume este libro aborrece en primer lugar la idea de que la sanidad corresponde a las Comunidades Autónomas. Javier Rey insistía en lo inapropiado de la afirmación de que las competencias sobre sanidad se encuentra transferidas y que por tanto el Estado central no tiene al respecto sino capacidades muy pequeñas de intervención. La política sanitaria, por el contrario, forma parte de la política general del Estado que corresponde al Gobierno. El Estado, como decíamos, es responsable de asegurar el disfrute del derecho a la salud o asistencia sanitaria en términos de igualdad y expresamente le corresponde, además del establecimiento de la legislación básica, la coordinación en la materia, que es un tipo de colaboración en la que el Estado central asume un rol de primacía o dirección. En la fijación de la política sanitaria y en su realización asume un papel importante el Consejo Interterritorial de la Salud, pero su actuación no es obligatoria ni anticipa necesariamente al Gobierno, menos aun le priva a este de la dirección de la política sanitaria. Más dudas que Javier Rey tengo yo sobre las posibilidades de control financiero en relación con la ejecución de las partidas presupuestarias al respecto, que el Informe entiende que son finalistas y que no pueden pasar sin más a disposición libre de los gobiernos autonómicos. Es, entonces, el Estado el que fija las bases de la regulación sanitaria, en el orden normativo, y le corresponde al gobierno la coordinación sobre la sanidad, hay que entender asimismo en el plano de la ejecución, tratándose de un tipo de colaboración, repetimos, en la que el Gobierno del Estado asume un rol de supremacía.
3-Es importante que destaquemos el papel que juega en el libro el examen de la experiencia de la pandemia, porque el modelo sanitario se establece seguramente como el negativo de la pandemia, diríamos que como su corrección y superación. El Informe estima, a mi juicio adecuadamente, el acierto de la Declaración del Primer estado de alarma, respetando el marco legal y denunciando su declaración inconstitucional por el Tribunal Constitucional. La anulación por parte del Tribunal dejó sin instrumental jurídico al Gobierno, en una intervención además sin parangón con otros sistemas donde una actuación similar gubernamental no se encontró con la enemiga de la Jurisdicción Constitucional. El Informe está mas de acuerdo con la declaración de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional del Tercer estado de alarma, donde se establece, la llamada cogobernanza, pero en términos excesivamente laxos e indeterminados.
La tesis del Informe es que se necesita una Ley de Pandemias, que establezca correctamente la cooperación en tal tipo de situación y que habilite a las Comunidades Autónomas para la adopción de medidas restrictivas, sobre todo de los confinamientos y cierres perimetrales, excluyendo, como quiere el Tribunal Constitucional, una actuación autorizatoria preventiva, con efectos generales, de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas.
Pero la experiencia de la pandemia rebasa los límites de la política sanitaria y puede suponer una línea de transformación o desarrollo federativo en el conjunto del sistema constitucional. Aquí se abre un debate que puede mostrar una línea dinámica de la vida política española del mayor interés. Queda, simplemente apuntado el problema.