Dice el art. 20.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, lo que el Tratado de Maastricht de 1992 metió entonces por primera vez en ese Tratado (de 1957), que hasta entonces se había llamado de la Comunidad Económica Europea: Se crea una ciudadanía de la Unión. Y de inmediato se sigue diciendo –y lo reitera ahora también, además, el art 9 del Tratado de la Unión Europea- que será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro, de modo que –como quiso precisar el Tratado de Amsterdam de 1997- la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
Los términos acordados, pues, no pueden ser más claros. Lo fundamental en el orden político sigue siendo la nacionalidad estatal de cada uno, la condición de ciudadano de cada cual en alguno de los Estados miembros de la Unión. Y ello por la elemental razón de que la Unión Europea no es un Estado ni se funda en la voluntad directa del conjunto de la población de sus Estados, sino que es una agrupación o asociación de estos Estados para los fines y cometidos que se han fijado limitada e instrumentalmente en unos tratados entre ellos. La Unión Europa está constituida por Estados y estos por sus ciudadanos. La base, pues, el fundamento, de todo este conjunto político son, en efecto, los ciudadanos de cada Estado miembro de la Unión, y precisamente en esa su más radical y determinante vinculación jurídico-política en la conformación de cada Estado.
La denominada ciudadanía de la Unión es una condición secundaria, derivada en exclusiva de la primaria y fundamental de la ciudadanía estatal. Sólo quien tiene esta tiene además la de la Unión, que, en efecto, se añade a aquella sin sustituirla.
Esa ciudadanía de la Unión o, si se quiere, “europea”, en ese sentido, es un modo de referirse en realidad sintéticamente a la condición jurídica subjetiva que es propia de todo ciudadano de un Estado miembro, que, como tal, obviamente, será titular de cuantos derechos y obligaciones determinen, para los miembros de sus Estados, los Tratados de la Unión o deriven de ellos. No es, en suma, una condición jurídica nueva, distinta y como independiente de la ciudadanía nacional sino parte de ella. Que se añade a ella no puede entenderse como algo de origen distinto: se trata de un añadido nominal, aunque expresivo de una condición compartida de manera igual por cuantos son ciudadanos de los Estados miembros, a diferencia de cuanto de suyo comporta, por sí misma, toda ciudadanía nacional. Es la integración parcial supranacional que operan los Tratados de la Unión lo que hace que esa ciudadanía nacional adquiera parcialmente una dimensión compartida al nivel europeo de la Unión –“añadiéndose”, cabe decir, precisamente en lo que tiene de compartida-, pero el único soporte de esa dimensión es la ciudadanía nacional.
Pues bien, el Tribunal de Justicia de la Unión, demasiado aficionado a ir más allá de lo que los Tratados son y significan, olvidando quizás, en el entusiasmo por el ejercicio de su alta función en las alturas de la Unión, que, para él, el obligado sometimiento al imperio de la ley ha de traducirse principalmente en su sometimiento estricto precisamente a esos Tratados, ha llegado a afirmar –y lo tiene, incluso, por “reiterada jurisprudencia”- que “el estatuto de ciudadano de la Unión está destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros”. Una afirmación que además no se queda en pura retórica porque de ella extrae consecuencias, como se evidencia en un par de sentencias que acaba de dictar el pasado 19 de noviembre (asuntos C-808/21 y C-814/21), condenando a la República Checa y a Polonia por no admitir en su legislación de partidos políticos que puedan formar parte de ellos los nacionales de otros Estados miembros que residan en sus territorios, porque con ello estarían restringiendo la igualdad en su derecho a ser elegidos en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo.
Este asunto de que, para que los nacionales de otros Estados miembros ejerzan el derecho de sufragio pasivo en su lugar de residencia en condiciones de igualdad, en las elecciones municipales y europeas, deban poder formar parte de los partidos políticos reconocidos en el Estado de residencia, no deja de ser una de las complejidades a que lleva el sistema, aunque cabe dudar de que, en la práctica, sea muy problemático. El mismo Tribunal no deja de señalar que los Estados pueden arbitrar vías razonables para resolverlo que reserven la participación política en el Estado propiamente dicho –y en las estructuras políticas de su ámbito distintas de las propiamente locales- a quienes tengan la nacionalidad del Estado de que se trate. Choca además que la Comisión, que ha activado el proceso –eso sí, contra Chequia y… contra Polonia, no contra ninguno de los grandes Estados de la Unión-, y el Tribunal, se ocupen con tanto denuedo de eso, mientras que el art. 22 del Tratado de Funcionamiento de la Unión, admite que el Consejo pueda establecer excepciones al mencionado derecho de sufragio en las elecciones municipales “cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro”, como, en efecto, se ha hecho con la propia Directiva 94/80/CE con respecto a la posibilidad de ser alcalde o miembro de un órgano representativo local, especialmente cuando puedan participar por ello en la elección de órganos parlamentarios del Estado, por ejemplo, del Senado. Algo que responde sin duda a lo que pasa en Francia, aunque claro, Francia, es “uno de los países fundadores”. “Francia es Francia”. Un español, un checo o un polaco que residan en Francia no pueden ser candidatos en las elecciones municipales porque, de ser elegidos, podrán participar en las elecciones al Senado. Aunque un francés residente en España sí que pueda ser concejal y alcalde o diputado provincial, a pesar de la reciprocidad que sigue exigiendo el art. 13.2 de la Constitución para que un tratado pueda reconocer derechos electorales municipales a quienes no sean españoles.
No voy a detenerme más ahora en este asunto concreto por el que el Tribunal ha condenado a la República Checa y a Polonia. Lo que inquieta es la actitud más de fondo, que, sin duda, ha condicionado la actitud con la que el Tribunal se ha acercado al asunto y ha formado su juicio. Eso de que “el estatuto de ciudadano de la Unión está destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros”, y que, en consecuencia, como se afirma en la Sentencia contra Chequia, “el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo (…) no puede considerarse una excepción a una supuesta regla según la cual únicamente los nacionales de un Estado miembro pueden participar en la vida política de ese Estado, exigiendo una interpretación restrictiva del artículo 22 TFUE”.
¿De dónde saca todo esto el Tribunal de Justicia? No, desde luego, de los Tratados de la Unión –que dicen justamente lo contrario, sin apunte alguno hacia un futuro destino cambiante- ni de elemento alguno que sea admisible en la interpretación jurídica. Se trata de un mero wishful thinking, quizás una posible aspiración política federalista, hasta ahora nunca respaldada democráticamente en la Europa de la Unión, aunque puedan simpatizar con ella unos u otros sectores de incierta amplitud. El Tribunal de Justicia no puede, no debe conducirse por este tipo de planteamientos, porque al hacerlo se desautoriza y daña la credibilidad y solidez institucional de la Unión, tan importante para el presente y el futuro de Europa. La función que se le ha encomendado -¿hace falta recordarlo?- no es política, sino estrictamente jurisdiccional, de hacer respetar el Derecho de la Unión en casos controvertidos, no de inventarlo, y menos aún de cambiarlo; tampoco, ciertamente de pronosticar por dónde vaya a ir en el futuro la voluntad política democrática que rija la Unión.