Entre las críticas más recurrentes que ha recibido el Estado Autonómico están la de la falta de claridad en la determinación de las competencias, esto es, lo que pueden hacer el Estado central y las Comunidades Autónomas, y su exposición al paso del tiempo, de modo que el Estado autonómico no pueda considerarse cerrado en el momento de aprobación de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, sino sujeto a un dinamismo que cuando menos afecta notablemente a la seguridad jurídica. Estos dos rasgos, que también tienen sus aspectos positivos, si se quiere ver así, esto es, la apertura del modelo y su capacidad adaptativa, se muestran de modo eminente con la problemática de la utilización, bien para incrementar las posibilidades o para modularlas, de un serie de leyes que más allá de la Constitución y los Estatutos de autonomía determinan verdaderamente las competencias de las Comunidades Autónomas. Son las leyes del famoso artículo 150 CE, y específicamente las leyes de su apartado 2. Se trata de leyes, en este caso, que posibilitan la delegación o la transferencia, por medio de ley orgánica, de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación. Es este tipo de leyes el que se está pensando utilizar para la delegación de facultades sobre inmigración y vigilancia de fronteras. Como es obvio se ha generado un gran debate acerca de la regularidad constitucional de la iniciativa legislativa que pretende arrancar la tramitación parlamentaria correspondiente, que según muchos no cabría en el marco del propio artículo 150.2 CE, sobre la base de la configuración en ese precepto de la ley orgánica de delegación, y del tipo de materia de que se trata, que afectaría a la propia soberanía y unidad del orden constitucional y que por tanto no estaría disponible para el legislador, ni siquiera orgánico, como es el que sería el autor de la norma.
De la delicadeza de la situación, habría que señalar preventivamente, da idea el que la iniciativa legislativa no parte de un proyecto sino de una proposición y que la misma se ve asistida por una exposición de motivos llamativa, desde mi punto de vista, por su vaguedad y por lo equívoco de su verdadero destinatario. Sin duda la iniciativa parlamentaria surgida en el propio seno de la Cámara, pretende obviar los informes que en caso de un proyecto de ley provendrían de diversos organismos, que resultan de engorrosa consecución, aunque pudieran asegurar una mejora de los textos legislativos finales. Por lo que hace a la justificación de la exposición de motivos que debe acompañar al texto, ella consiste en prestar ayuda al legislador; por tanto, su objetivo no es propiamente facilitar la interpretación de la norma, cuando se convierta en ley el texto de que hablamos, ni adelantarse a su defensa en el caso de la impugnación de su inconstitucionalidad, al modo como ocurre en el llamativo preámbulo de la Ley de Amnistía.
Lo que el constituyente parece exigir al legislador es que la cesión competencial se refiera a materias que por su propia condición sean susceptibles de transferencia o delegación. Por tanto a través de esta vía, hay competencias intransmisibles por naturaleza, consistentes en aquel núcleo de poderes consustancial a la misma permanencia del Estado como unidad política, pues no cabe una cesión impropia que impidiese o dificultase gravemente al Estado central seguir cumpliendo sus funciones de aseguramiento del orden político y jurídico generales. Pero hay que advertir que la zona prohibida a la cesión no coincide con el ámbito de las competencias exclusivas, pues el precepto cesionario del que estamos hablando (art. 150.2 CE) apunta, por el contrario, a autorizar la transmisión de un cierto nivel de potestades sobre una materia. En efecto, es difícilmente imaginable una materia, por muy ligada que esté a la unidad y soberanía del Estado, que no admita posibilidad alguna de descentralización, al menos en su nivel de ejecución, aunque es obvio que esta vía, reducida como decimos al traspaso de ciertas atribuciones, excluye nada que se parezca a una cesión integral de competencias que sería con toda seguridad manifiestamente inconstitucional.
La configuración constitucional de la cesión de competencias no distingue conceptualmente las figuras de la transferencia y la delegación, de manera que no se puede aceptar sin más los términos de comprensión del derecho administrativo, que especialmente en el caso de la figura de la delegación (trasmisión en un plano de subordinación de competencias de ejecución) no respetaría el principio de autonomía. Según resulta de la práctica hasta este momento de las leyes de delegación existentes el delegante no pierde la titularidad de la competencia, que es revocable, y está sujeta en su ejercicio al cumplimiento de bases. Además el receptor de la delegación está obligado a una información del ejercicio de la misma, de cara a asegurar su cumplimiento correcto. En efecto, La Ley Orgánica 5/1987 de delegación de facultades del Estado a las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y cable regula la cesión de facultades ejecutivas (normativas y de gestión) en tales materias a las Comunidades autónomas. El ejercicio de estas facultades delegadas, además de sometido a los controles que veremos, debe ir acompañado de la información por parte de la Comunidad autónoma a la Administración del Estado, a solicitud de ésta, sobre las facultades delegadas y su gestión. Tal ejercicio deberá realizarse, además, conforme a las normas e instrucciones dictadas por el Estado, cuya administración asume facultades de coordinación, pudiendo suspender acuerdos y actos concretos de la Comunidad Autónoma.
Obviamente el juicio que nos merezca la delegación de competencias en materia de emigración y fronteras no depende de su respeto al orden constitucional, evitando extralimitaciones o carencias manifiestas, que va de suyo, sino de su necesidad y pertinencia. El propósito de este comentario era marcar el perímetro jurídico de la iniciativa legislativa, no formular un juicio político. En este sentido alguna ilustración, bien elocuente, puede seguirse del hecho de que hasta ahora no se haya intentado una cesión competencial en los ámbitos a que se refiere el proyecto legislativo entre nosotros, y que en la práctica de los Estados federales no se pueda recurrir a ejemplos similares salvo en Baviera y Quebec.