Hay un dato que ni el Gobierno niega ni la oposición sabe usar sin estropearlo: el censo de españoles residentes en el exterior ha pasado de 2,33 a 2,71 millones en menos de tres años, camino de rozar los tres millones en 2027. La oposición grita «pucherazo» y, al hacerlo, regala al adversario la coartada perfecta para no responder a la única pregunta seria que esas cifras plantean: una que no va de quién hace trampas, sino de quién integra el pueblo que elige. Porque el problema no es que cientos de miles de nietos de emigrantes obtengan la nacionalidad. El problema es que, al obtenerla, quedan inscritos de forma automática como electores de pleno derecho en unas elecciones que se deciden a miles de kilómetros de donde muchos de ellos jamás han vivido. Y eso, que suena a mandato constitucional, es en realidad una decisión del legislador que casi ninguna democracia comparable ha tomado.
Conviene empezar depurando las cifras, porque en este debate casi todas las que circulan están infladas o mal encadenadas. La cadena correcta tiene cuatro eslabones, y cada uno es más corto que el anterior. Solicitudes: en torno a 2,4 millones de personas pidieron acogerse a la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática —la llamada «ley de nietos»— antes de que el plazo venciera en octubre de 2025. Concesiones: los expedientes aprobados rondan los 545.000. Inscripciones: los nuevos españoles efectivamente inscritos como tales se sitúan en el entorno de los 300.000, y el ritmo oficial de cruce de meta —según el balance consular presentado por el ministro Albares— fue de 33.638 inscripciones en el primer trimestre de 2026, unas once mil al mes. Electores: el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA) ha pasado de 2.333.056 inscritos en las generales de julio de 2023 a 2.708.083 el 1 de mayo de 2026 —375.027 más, un 16,1%—, y las proyecciones sitúan el total cerca de los tres millones para 2027.
Quien esgrima los «2,5 millones de nuevos votantes» está, por tanto, confundiendo el primer eslabón con el último. Y quien espere aquí la denuncia de un pucherazo hará bien en releer la aritmética que publiqué en estas mismas páginas: el voto exterior participa históricamente en torno al diez por ciento —con un máximo del 28% en 2004—, se diluye entre las cincuenta y dos circunscripciones, y el único escaño de unas generales recientes que el recuento del voto CERA movió acabó, por cierto, en el Partido Popular. No hay en estas cifras una máquina de fabricar mayorías, y sostener lo contrario regala al Gobierno el papel de víctima de una conspiración imaginaria.
Pero despejar la histeria no despeja el problema; lo desnuda. Porque hay dos rasgos de esta expansión que ninguna media tranquilizadora disuelve. El primero es la concentración: Argentina aporta ya 505.168 electores, el 18,8% de todo el censo exterior, y el CERA de Madrid ha crecido un 28% —de 379.961 a 486.223 inscritos—, casi el doble de la media nacional, sin que el Gobierno haya publicado el desglose que permitiría entender por qué. El segundo es la naturaleza del nuevo electorado: según las estimaciones publicadas por Fernando Rosado en The Objective, en torno al 80% de estos nuevos españoles del exterior ni nacieron en España ni han residido nunca en ella. Y ese rasgo —no el volumen— es el que sitúa a España fuera del mapa de las democracias comparables.
El equívoco central del debate consiste en tratar como una sola cosa lo que son dos decisiones legislativas distintas y separables. La primera es la ampliación de la nacionalidad: la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 abrió a hijos y nietos de españoles la adquisición de la nacionalidad de origen. Es una decisión discutible en su alcance —se aprobó con 173 votos a favor y 159 en contra— y discutida en su aplicación, como se verá; pero es una opción legítima del legislador sobre quién es español, y este artículo no la impugna.
La segunda decisión es otra, y pasa inadvertida precisamente porque nadie la tomó de forma deliberada: la atribución automática del sufragio activo pleno a todo español mayor de edad inscrito en el censo, resida donde resida, haya pisado España o no. Esa regla no está en la Ley de Memoria Democrática: está en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, que la heredó de un tiempo en que el censo exterior era demográficamente marginal y estaba compuesto, casi por entero, por emigrantes que habían nacido y vivido aquí. El acoplamiento entre nacionalidad y sufragio no fue diseñado para el electorado que la ley de nietos está creando; simplemente, estaba ahí cuando ese electorado llegó.
¿Obliga la Constitución a ese acoplamiento? El artículo 68.5 dispone que «la ley reconocerá y el Estado facilitará» el ejercicio del sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio. Garantiza, pues, que exista voto exterior; lo que no dice es que ese voto deba ser incondicional, perpetuo y desligado de todo vínculo con el país, ni que deba atribuirse de oficio a quien nunca ha residido en él. Una parte solvente de la doctrina constitucionalista sostiene que exigir un vínculo efectivo como condición del sufragio exterior cabría mediante una simple modificación de la LOREG, sin tocar la Constitución. Y la pregunta que ese matiz abre no es técnica sino fundacional, la que la filosofía política se hace desde Rousseau hasta Rainer Bauböck: la democracia es el gobierno del pueblo sobre sí mismo, pero antes hay que decidir quién integra el pueblo. Unas elecciones generales no son un plebiscito sentimental sobre el cariño a la tierra de los abuelos: deciden los impuestos, la sanidad, las leyes penales y laborales —y en última instancia la guerra y la paz— de quienes viven sometidos a esas normas. El principio que ordena la cuestión es el de afectación: el derecho a decidir las reglas debe guardar proporción con el hecho de vivir bajo ellas.
El derecho comparado no es un adorno erudito en este debate: es la prueba de que el acoplamiento español es una anomalía, no una fatalidad. Los modelos existentes se ordenan en cuatro familias.
La primera pierde el sufragio con la residencia: Irlanda —donde el derecho decae a los dieciocho meses de emigrar—, Dinamarca, Malta y Chipre retiran el voto nacional a quien fija su residencia permanente fuera. La segunda lo condiciona a un plazo o a un vínculo: Alemania exige haber residido en el país al menos tres meses dentro de los últimos veinticinco años, o acreditar una conexión directa con su vida política; Australia fija seis años y Nueva Zelanda tres. La tercera familia concede el voto exterior perpetuo, pero con un cortafuegos de representación: Francia e Italia encauzan el voto de su diáspora hacia un número tasado de escaños propios, de modo que los residentes en el exterior eligen a sus representantes sin alterar el reparto de las circunscripciones interiores. Y la cuarta es la corriente expansiva, que la honestidad obliga a citar: el Reino Unido abolió en enero de 2024 su límite de quince años («votes for life»), y el Tribunal Supremo de Canadá declaró inconstitucional en 2019 —caso Frank— el límite de cinco años de su ley electoral.
Pero es en la letra pequeña de esa cuarta familia donde aparece el hallazgo que este debate necesita. El «voto de por vida» británico exige haber residido o haber estado empadronado previamente en el Reino Unido, con verificación documental del vínculo con la última dirección; y el caso canadiense versaba sobre ciudadanos que habían vivido en Canadá. Es decir: hasta la reforma más expansiva del mundo enfranquicia a quien se fue; ninguna enfranquicia a quien nunca llegó. Esa línea —tan fina que casi nadie la nombra— es exactamente la que España ha cruzado.
Dicho en forma de inventario: España combina hoy, simultáneamente, las cuatro opciones más expansivas que existen en el menú comparado. Sin requisito de residencia previa, jamás. Sin límite temporal alguno. Con inscripción censal automática y envío de oficio de la documentación electoral desde la reforma de 2022. Y con el voto exterior computando en las circunscripciones provinciales interiores, sin el cortafuegos francés o italiano. Cada una de esas piezas, por separado, existe en alguna democracia; el ensamblaje de las cuatro, prácticamente en ninguna. No hace falta adjetivar: la enumeración es el argumento.
Queda la cobertura jurídica de la alternativa, y es sólida. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró en 2013 —Shindler contra Reino Unido— que privar del voto a los emigrantes de larga duración es compatible con el Convenio: condicionar el sufragio exterior a un vínculo efectivo no solo es lo común entre nuestros pares; es, además, convencionalmente inobjetable.
Nada de lo anterior exige atribuir al Gobierno una conspiración; pero tampoco exime a este Gobierno de las críticas que su gestión concreta sí merece, y que conviene formular con expediente en vez de con adjetivo.
La primera es la vía interpretativa. La aplicación de la disposición adicional octava descansa en una Instrucción del Ministerio de Justicia cuya lectura de los requisitos es tan amplia —basta acreditar la salida de España en determinadas ventanas temporales para presumir el supuesto protegido— que su adecuación al principio de legalidad está impugnada ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Una política de reparación histórica que se ensancha por instrucción ministerial, en la zona donde la ley deja de distinguir entre el exilio y la emigración económica, es una política que ha preferido la discrecionalidad a la precisión; y esa preferencia es imputable a quien la ejerce.
La segunda es la opacidad. El Gobierno conoce el desglose de las nuevas nacionalizaciones e inscripciones CERA por circunscripción —los expedientes se adscriben provincia a provincia— y no lo publica; ha hecho falta una ofensiva de preguntas parlamentarias para reclamarlo. En un asunto donde la sospecha de intencionalidad electoral es la munición principal del adversario, un Ejecutivo escrupuloso habría blindado la transparencia exactamente allí donde ha preferido la penumbra. Esa preferencia no prueba ninguna trampa; pero es una elección, y las elecciones retratan.
La tercera es de diseño, y es compartida con quienes votaron la reforma de 2022: la supresión del voto rogado. Su propósito era legítimo —el ruego había hundido el ejercicio real del voto exterior a cifras de entre el 4,7% y el 6,8%—, pero su efecto estructural fue convertir el alta censal en enfranquiciamiento activo automático: papeletas y certificados remitidos de oficio, elección tras elección, a millones de personas que jamás los pidieron, incluidas las que nunca han residido en España. No debe olvidarse que el voto rogado se introdujo en 2011 precisamente para despejar la sombra de dudas que pesaba sobre el sufragio exterior; retirarlo sin sustituirlo por garantía alguna reabrió un compromiso entre participación y seguridad que nadie ha vuelto a cerrar. Sumadas las tres piezas —interpretación extensiva por instrucción, opacidad sobre el reparto y automatismo integral—, el resultado es un sistema en el que la confianza descansa enteramente en la buena fe de quien lo administra. Y un sistema así es un mal sistema aunque lo administre un santo, porque las instituciones se diseñan precisamente para no depender de la santidad de nadie.
Las soluciones existen, están graduadas y ninguna exige drama. La primera es inmediata y no admite excusa: transparencia. Publicación periódica, por el INE y la Oficina del Censo Electoral, del desglose de las nuevas inscripciones CERA por circunscripción y por vía de acceso a la nacionalidad. No requiere ley orgánica; requiere voluntad. Cada mes que ese dato siga sin publicarse es un argumento regalado a quienes gritan pucherazo.
La segunda es la conversación de fondo que las Cortes deben al país: desacoplar la nacionalidad del sufragio activo automático en las generales, dentro del suelo que marca el artículo 68.5. Las fórmulas están inventadas: una inscripción electoral voluntaria y sencilla —un único trámite a voluntad del elector, nada que ver con el ruego punitivo de 2011, que había que repetir en cada convocatoria— y la acreditación de algún vínculo efectivo con España: la residencia previa del propio elector, un período mínimo de residencia en el país a lo largo de la vida, o el criterio de arraigo que el legislador pondere. La doctrina sostiene que basta para ello una reforma de la LOREG, sin tocar la Constitución. Y el aval europeo es holgado: si el Tribunal de Estrasburgo consideró compatible con el Convenio que el Reino Unido retirase por completo el voto a sus emigrantes tras quince años fuera, con mayor razón lo es la medida mucho más suave que aquí se plantea —no privar a nadie del derecho, sino pedir un vínculo real para ejercerlo desde fuera—. Se puede ser generoso con la nacionalidad y serio con el censo: no es una contradicción, es la práctica común de las democracias de referencia.
La tercera es el horizonte: si España quiere mantener el voto exterior perpetuo e incondicional, el modelo honesto es el francés o el italiano —una circunscripción exterior con escaños tasados, donde la diáspora se representa a sí misma sin decidir los equilibrios interiores—. Esa vía exige tocar el artículo 68 y es, por tanto, la lenta; pero conviene dejarla nombrada, porque delimita el campo: lo que no tiene parangón no es que los españoles del exterior voten, sino que su voto, ilimitado en el tiempo y desligado de toda residencia, se vierta directamente en las circunscripciones donde se forman las mayorías de gobierno.
Resta cerrar la cadena. Mientras el debate siga atrapado entre el grito de «pucherazo» y la réplica del «terraplanismo electoral» —la expresión es del presidente del Gobierno—, España seguirá siendo la única democracia de su entorno que reparte poder político interior entre quienes ni viven ni han vivido bajo sus leyes, y lo hace de oficio, sin límite y sin luz. Y la variable a vigilar no es el censo, sino —una vez más— la participación. Si en 2027 el voto exterior sigue en su diez por ciento histórico, el problema habrá sido de principios: un demos mal trazado que la fortuna mantuvo inofensivo. Pero si algún actor con organización y censo suficiente —y por primera vez ambos existen— industrializa la movilización de ese electorado, el problema será ya de escaños, y la reforma que hoy puede hacerse con serenidad habrá de hacerse entonces bajo acusaciones cruzadas de cambiar las reglas para ganar. Las democracias serias trazan la frontera del demos antes de saber a quién beneficia. Esa ventana sigue abierta. Se está cerrando al ritmo de once mil inscripciones al mes.
Las cifras del CERA proceden del Instituto Nacional de Estadística (2.333.056 inscritos en julio de 2023; 2.708.083 a 1 de mayo de 2026). La cadena solicitudes–concesiones–inscripciones procede del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática (~2,4 millones de solicitudes; 544.722 concesiones; ~306.000 inscripciones) y del Balance de Actividad Consular 2025 presentado por el Ministerio de Asuntos Exteriores (33.638 inscripciones consulares en el primer trimestre de 2026). La estimación de que en torno al 80% de los nuevos inscritos exteriores no nacieron ni residieron en España es de Fernando Rosado (The Objective) y se cita como tal. Los datos de participación exterior (entorno del 10% en 2023; máximo del 28% en 2004; ejercicio real del 4,7–6,8% bajo el voto rogado) proceden de la serie electoral y del preámbulo de la LO 12/2022. El cuadro comparado se apoya en: Irlanda, Dinamarca, Malta y Chipre (pérdida del sufragio nacional con la residencia permanente exterior); Alemania (art. 12 de la Ley Electoral Federal: tres meses de residencia dentro de los últimos veinticinco años o vínculo directo acreditado); Australia (seis años) y Nueva Zelanda (tres); Francia e Italia (escaños específicos de la diáspora); Reino Unido (Elections Act 2022, en vigor desde enero de 2024, que suprime el límite de quince años manteniendo la exigencia de residencia o empadronamiento previos, según la House of Commons Library); Canadá (Frank v. Canada, 2019 SCC 1). La compatibilidad convencional de las restricciones por vínculo se apoya en la STEDH Shindler c. Reino Unido, de 7 de mayo de 2013. El marco interno: arts. 68.5 y 23 CE; LOREG (LO 5/1985, reformada por LO 12/2022); Ley 20/2022, disposición adicional octava; Instrucción de la JEC 1/2023. La impugnación de la Instrucción del Ministerio de Justicia ante el TSJ de Madrid y las iniciativas parlamentarias sobre el desglose por circunscripción constan en la prensa referida. Este artículo continúa el análisis aritmético publicado por el autor en El Imparcial el 20 de junio de 2026; sus conclusiones —el voto exterior no fabrica mayorías— se dan aquí por establecidas, y el argumento es deliberadamente independiente de ellas: es normativo, no contable.