Como sabe el lector, todos los años por estas fechas nos venimos reuniendo en La Cristalera de Miraflores, un lugar precioso de la sierra que la Universidad Autónoma dedica a encuentros académicos. Allí se congrega un grupo seleccionado de profesores y letrados expertos procedentes de toda España para reflexionar sobre el Estado autonómico.
Este curso pretendíamos contemplar los problemas no tanto desde el plano del Estado como organización general cuanto desde el de los territorios. La cuestión era comprobar si, a partir de la experiencia acumulada durante tantos años, podíamos extraer algunas conclusiones que, en un ejercicio de derecho autonómico comparado, fueran aplicables a los distintos casos, pensando en la comunicación de las Comunidades entre sí: algo así como un balance de experiencias comunes que pudieran servir de unas Comunidades a otras e incluso contribuir a mejorar la organización común. No debemos olvidar que el propio Ortega, siguiendo a Kelsen, recomendaba advertir la funcionalidad de la descentralización: la descentralización acerca el poder, además de dividirlo, y lo limita, al tiempo que sirve de ensayo (o laboratorio) y preparación de élites. Nuestra reflexión académica sobre estos problemas resulta especialmente necesaria en momentos como los actuales, marcados por la polarización y la confrontación. Se hace necesario oír una voz hasta cierto punto serena y, desde luego, informada: la de los especialistas y de quienes se dedican al estudio de estas cuestiones.
1 - El análisis de los diferentes casos de autogobierno se ilumina necesariamente mediante la consideración anterior de tres tipos de elementos. En primer lugar, debemos preguntarnos qué tipo de descentralización es la que tenemos y cuál es la que queremos. Apresurémonos a decir que nuestro Estado, como forma federativa que es, presenta rasgos propios, tanto formales como materiales, relacionados con la determinación de la verdadera constitución territorial subyacente. En múltiples ocasiones hemos hablado de la importancia de los elementos identitarios y de la dependencia jurisdiccional de nuestro modelo, en función, sobre todo, de la indeterminación del diseño competencial constitucional.
Ahora añadimos que nuestro federalismo no responde ni a un modelo de separación a ultranza entre el Estado central y los Estados territoriales, ni a un diseño que atribuya a estos últimos una posición subordinada, limitándolos a una función meramente ejecutiva(Hertel). Ambos sistemas pueden ofrecer las ventajas de la claridad, pero no son el modelo por el que optó el constituyente ni el que se ha desarrollado bajo el control de la jurisdicción constitucional y mediante unas leyes estatales y autonómicas que lo confirmasen.
Estamos hablando, por tanto, de una descentralización cooperativa, tan evidente que el principio de colaboración no ha necesitado una formulación constitucional explícita y que presenta diversas manifestaciones, sin duda no siempre fruto de un diseño buscado directamente, pero en todo caso innegables. En el nivel legislativo y parlamentario, encontramos una manifestación especialmente clara de la cooperación en la opción preferente del constituyente por la legislación básica, destinada a establecer los elementos fundamentales e ineludibles que aseguren la homogeneidad de la regulación de una materia y que han de ser objeto de desarrollo mediante la legislación autonómica correspondiente.
Esta concepción constitucional de la determinación de lo básico puede y debe ser objeto de clarificación, pero no parece conveniente suprimirla en una eventual reforma que se inspirase, por ejemplo, en la reforma constitucional alemana de 2006, que sustituyó en determinadas materias una figura semejante a la legislación básica por fórmulas de legislación divergente. Como han señalado algunos de sus expositores más lúcidos, tanto en España como en Alemania, esta solución tampoco queda libre de objeciones, algunas de ellas bastante evidentes (Arroyo, Isensee).
Lo que una reforma constitucional podría hacer, en cambio, es incrementar los mecanismos de participación territorial, sin ir más lejos mediante una reforma del Senado y, eventualmente, mediante una mayor intervención de las Comunidades Autónomas en la determinación de las posiciones del Estado en el ámbito europeo. No hace falta decir que el mantenimiento de las bases impediría asimismo un desbordamiento confederal que no podría llevarse a cabo sin el correspondiente desmantelamiento —si ello fuera posible— de las atribuciones del Estado, o al menos sin su reducción y mediatización.
2 - Sin duda, en segundo lugar, a mi juicio, un aspecto preocupante del funcionamiento del Estado autonómico tiene que ver con la territorialización excesiva del sistema.
El federalismo exige la fijación y el cultivo de lo próximo, del detalle. Por supuesto, el propio desempeño del autogobierno tiene que ver con la inserción de cada Comunidad Autónoma en el plano general. Pero, del mismo modo que el Gobierno central debe seguir el desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas y las consecuencias de las decisiones estatales sin que se resalte indebidamente el relieve de esta función —de manera que la confrontación política se lleve a efecto con la oposición y no con los Gobiernos autonómicos—, la discusión en el nivel parlamentario autonómico debe tener presente que su oposición no es, en su caso, el Gobierno de la Nación, sino la alternativa concreta que le disputa el poder en la propia Comunidad Autónoma.
Esta distinción me parece importante. La autonomía política no debería traducirse en una reproducción territorial de la confrontación entre el Estado y las Comunidades, porque ello termina desplazando la discusión propiamente democrática sobre las distintas alternativas de gobierno.
3 - En tercer lugar, dos reflexiones generales finales tienen que ver con el rol atribuible al Tribunal Constitucional y con el papel imprescindible en el sistema de la affectio comunionis que lleva a denunciar el riesgo del derrape confederal que persiguen las fuerza nacionalistas independentistas.
Puede discutirse si, como señaló el profesor Aragón en sus lúcidas palabras conclusivas del seminario-observatorio (Isabel Giménez), nuestro Estado autonómico ha subrayado excesivamente, a diferencia de otros modelos, una cierta dependencia jurisdiccional. Podríamos atribuirlo a la inclinación de los tribunales constitucionales de fundación a asumir una función casi constituyente. Ahora estamos, en cambio, en el tiempo de los tribunales constitucionales de gestión(Landfried). Pero estos tribunales no pueden olvidar que siguen requiriendo —aunque el cumplimiento de estas exigencias resulte ahora más sencillo— la solvencia y la independencia de sus miembros. Y deben estar siempre convencidos de que la aplicación de la Constitución por su parte depende precisamente de la condición de norma jurídica de ésta. Se trata, en definitiva, de confirmar la posición de Kelsen frente a Schmitt acerca de la justicia constitucional: la Constitución puede y debe ser objeto de aplicación jurisdiccional precisamente porque es una norma jurídica, y no simplemente una decisión política cuya interpretación corresponda al poder político.
Finalmente, es necesario reforzar en nuestro sistema la lealtad federal frente a la vinculación exclusivamente territorial de los sistemas autonómicos.El federalismo no puede ser la conclusión del egoísmo nacionalista, todavía demasiado extendido entre nosotros. No hay federalismo sin lealtad federal, sin cierta devoción por la «casa común» compartida, ni tampoco sin una forma de patriotismo territorial compatible con la pluralidad. La descentralización sólo puede funcionar cuando las partes reconocen que forman parte de un todo y cuando la autonomía se ejerce no contra la comunidad política común, sino dentro de ella. La pluralidad territorial constituye, precisamente, una de las riquezas del Estado compuesto; pero sólo puede conservarse si existe una conciencia suficiente de pertenencia superior compartida.