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El Gobierno británico ante la independencia de Escocia (II)

Juan José Solozábal
martes 11 de junio de 2013, 19:55h
Veíamos en el artículo anterior que el Gobierno británico, tras aceptar el envite del Gobierno escocés de celebrar una consulta "decisive", esto es, vinculante o decisoria, sobre el futuro de su territorio, acuerda también participar en el debate sobre la posible independencia de Escocia, contribuyendo a fijar las posiciones posibles en el referendum. En ese sentido el Gobierno del Reino Unido ha publicado tres Informes, respectivamente sobre la posición constitucional de una Escocia independiente, y sobre el futuro del Banco de Inglaterra y la divisa en dicho escenario. Nuestros comentarios se centran en la consideración del Informe constitucional (el Scotland analysis: devolution and implications of Scottish Independence) , que aparece tras el alegato del Gobierno escocés en favor de la independencia al que nos referimos en nuestro recuadro anterior.

El Informe del Gobierno británico responde a una estrategia orientada a defender el status constitucional de Escocia, que mirando a su propio beneficio, no tiene motivos para abandonar el Reino Unido sobre todo teniendo en cuenta que la situación de independencia supone una abrupta modificación de su posición actual y que en la misma Escocia no puede pretender ocupar el sitio en las organizaciones internacionales y en Europa que le correspondería como continuadora jurídica del Estado británico.

Es interesante llamar la atención sobre el hecho de que el paper del Gobierno británico, no tiene que ocuparse de contrarrestar una lista de agravios o una denuncia de las deficiencias o inconvenientes de la situación actual de Escocia, a la que realmente no se refiere, como sabemos, el Informe escocés. Escocia, según el papel de su Gobierno, pretende la independencia como la culminación lógica de su condición de nación, pero sin justificar especialmente esa aspiración, que se considera obvia. Esto es curioso, porque en términos de argumentación, comparativamente, resulta más ideológica, y si se quiere nacionalista, la defensa que hace el Gobierno británico de la situación actual constitucional de Escocia, que se presenta como sumamente conveniente para este territorio y el Reino Unido.

En lo primero en que se insiste en el papel es en el éxito del sistema británico como Estado plurinacional, que ha llegado a ser “una de las asociaciones de naciones más exitosas (y duraderas) en la historia”. Aunque Escocia es menor en términos de población que Inglaterra, ha jugado un imprescindible papel en el desarrollo del Estado británico desde su incorporación al mismo en 1707, en virtud de las contribuciones que sus ciudadanos han hecho “al establecimiento de la democracia y el Estado de derecho (rule of law) así como, se dice, al desarrollo de la moderna industria, la ciencia, la filosofía, la cultura los deportes y las artes”.

La posición constitucional de Escocia, se señala en el Informe, significa integración y autonomía, un sistema de gobierno que ofrece “lo mejor de ambas posibilidades”, “the best of both worlds”. La integración en el Reino Unido supone sobre todo disponer de una voz fuerte en el mundo, pues el Estado británico se sienta a la mesa más alta donde se toman las decisiones. El Reino Unido es miembro del G7, G8 y G20 , tiene un papel imprescindible en la OTAN, asiento en el Consejo de Seguridad. Su condición de gran unidad macroeconómica ha sido clave para resistir la crisis económica financiera y asegurar la estabilidad de la economía y el sistema bancario. Así la política monetaria del Banco de Inglaterra y el compromiso de los Gobiernos británicos de reducir el déficit “está ayudando ahora a contener bajas las tasas de interés”. El gran presupuesto de defensa del Reino Unido (el cuarto del mundo) garantiza, por su parte, para todos los británicos “un alto estándar de seguridad y especialización en la defensa”. Estas funciones se sirven a través de las competencias que en el sistema constitucional de la devolution corresponden al Estado central.

Pero decíamos el sistema de la devolution, se argumenta, permite en una gran medida el autogobierno o la autonomía. La devolución del Reino Unido significa que el Gobierno o el Parlamento de Escocia pueden tomar decisiones en un amplio espectro de áreas de política doméstica como la salud, la educación y la administración(policing), de manera que se atienda las específicas necesidades de sus ciudadanos. En el Informe la devolution aparece justificada, primero, en función de su continuidad histórica, pues el Reino Unido siempre ha apoyado “una fuerte cultura escocesa y una peculiar vida cívica”, estemos hablando de “el sistema educativo, la Iglesia o el derecho escocés”. Etapas del desarrollo institucional anterior a la Scotland Act de 1998 fueron la instauración del Scottish Office en 1885 que se convierte en un departamento ministerial, y con posterioridad a la ley de la devolución la Scotland Act de 2012 que, en respuesta a las recomendaciones de la Calman Commision sobre la devolución escocesa, incrementa los poderes fiscales parlamentarios.

Pero lo que llama la atención sobre otros rasgos del sistema no resaltados es que el Informe subraya su flexibilidad, que es el nombre que en nuestro documento recibe en definitiva la cooperación. La cooperación se establece en el nivel legal y en el nivel reglamentario. Se apunta, en relación con el primer aspecto, al número de veces que el Parlamento escocés ha pedido la intervención legislativa, incluso sobre materias devueltas, al Parlamento de Westminster, dando un curioso cumplimiento al principio convencional (Sewel Convention) según el cual aunque pueda, el Parlamento británico no legislará en materias devueltas sin el consentimiento del Parlamento escocés. En 120 ocasiones se han utilizado estas solicitudes de legislación por parte del Parlamento escocés (las Legislative Consent Motions o LCM.)

Son muy frecuentes, asimismo, las delegaciones en ambos sentidos en el nivel reglamentario, según una práctica de colaboración intergubernamental, regida por el principio de la buena fe que inspira el famoso Memorandum de 2010 que ya hemos mencionado, y que desplaza en un sistema descentralizado el foco de atención de la delimitación competencial al de la cooperación o colaboración.

Bien, este sistema es el que los nacionalistas quieren abandonar si obtienen la mayoría en el referendum a celebrar antes que finalice 2014. El Gobierno británico promete su colaboración si este horizonte se alcanza, pero realiza dos afirmaciones del máximo interés. Primero, que no se cuente con su ayuda para preparar ese escenario. Ello no es posible ya que resulta insostenible desde un punto de vista lógico y de eficiencia atender a una eventualidad que no se sabe si se presentará, siendo, además, que el Gobierno ha de comportarse institucionalmente, lo que significa que ahora ha de defender los intereses de todo el Reino Unido. Pero en el momento post-independentista, advierte, su posición no será esa sino la de atender exclusivamente la conveniencia de lo que siga siendo el Estado británico

Pero en segundo lugar, se insiste en el Informe, que no deja de ser una opinión de parte, esa situación de independencia es abruptamente diferente de la de la devolución. Como el objetivo del papel del Gobierno es mostrar las ventajas de la continuidad del sistema constitucional británico resulta fundamental la afirmación de que el Estado independiente escocés no puede presentarse como continuador del Estado actual, como su sucesor en términos jurídicos, pues ello disminuiría la trascendencia de la opción independentista. Queda así planteado el el problema de la sucesión del Reino Unido, tras la separación de Escocia, que sólo, creen los autores del Informe, cabe resolver adecuadamente tras una sólida conceptuación de la sucesión de los Estados, cuestión de Derecho internacional y de Derecho público constitucional. En ese sentido lo que hace el Informe es aplicar las conclusiones a que se llega en el Dictamen de los profesores James Crawford y Alan Boyle, que se adjunta. Atentos a su argumentación, que analizaremos en próxima ocasión.

Juan José Solozábal

Catedrático

Juan José Solozabal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.

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