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TRIBUNA

Reformas institucionales y reformas constitucionales

martes 09 de diciembre de 2014, 20:26h
Se hace inevitable reflexionar sobre la conveniencia de introducir modificaciones en nuestro sistema constitucional : la vida, también la política, es afrontar las circunstancias y éstas por su propia naturaleza son cambiantes. Abordemos entonces el trance de la manera más razonable posible, de acuerdo con un plan que esquemáticamente equivale a lo siguiente. Haré unas consideraciones generales sobre el alcance de las reformas deseables según mi punto de vista; aludiré a un par de puntos que me parecen imprescindibles, especialmente sobre lo que suele llamarse la colonización de las instituciones por los partidos políticos; y, finalmente, me limitaré a indicar, sin desarrollarlas, algunas propuestas sobre el tema territorial.

Creo que el sistema político español requiere más de reformas institucionales que de reformas propiamente constitucionales. Lo que quiere decir que en general las medidas que se adelanten pueden ponerse en marcha, si hubiese voluntad para ello: una reforma constitucional serviría para constatar la seriedad del propósito reformador, que contaría con el apoyo requerido para modificar la Constitución. Diría que en general las decisiones tomadas por el constituyente, lo que un autor llamaba la constitución positiva, son sumamente convenientes: me refiero a la opción de la Norma Fundamental por un Estado de derecho, social y democrático; o una forma política autonómica o semifederalizante, definida además expresamente como monarquía parlamentaria. Hay otras decisiones que no se refieren a la médula del edificio constitucional, pero que afectan a zonas bien sensibles del mismo, y que yo considero asimismo cuestiones bien resueltas: estoy pensando en el reconocimiento de los derechos históricos o en el sistema electoral establecido para las Cortes: esencialmente proporcional en el caso del Congreso y mayoritario en el del Senado. Esto no quiere decir que el desarrollo de estas decisiones en la Constitución no deje de plantear problemas, pero son problemas menores: pensamos en la delegación legislativa o el propio decreto-ley, o en la imprevisión sobre la Comisión mixta para resolver las diferencias entre las Cámaras en el caso de las reformas totales o asimiladas de la Constitución, en la falta de claridad en relación con alguna regulación complementaria de la Corona, etc.

Las reformas institucionales fundamentales se refieren a la cobertura precisamente de la condición de nuestro Estado como Estado de derecho. No olvidemos que esta condición es la primera que viene a las mientes del constituyente: los términos social y democrático son mencionados casi como calificativos de la caracterización de base de la Ley Suprema de nuestra forma política, que es precisamente un Estado de derecho.

Naturalmente el que las reformas a abordar no se presenten como constitucionales no implica justificar la resistencia algo infantil entre nosotros a las reformas de este tipo que han de abordarse sabiendo que son permitidas y aun queridas por el propio constituyente y que deben, por decirlo así, desdramatizarse y, por tanto, llevarse a efecto cuando las circunstancias lo exijan o aconsejen. Como se sabe la reforma constitucional es una institución, precisamente, de protección de la Constitución, y su verificación impide que las mutaciones constitucionales corran a cargo de otros órganos constituidos, esto es, establecidos por la Norma Fundamental y derivados de ella.

Creo que hay que ser muy prudente a la hora de introducir la Constitución en el debate político. Primero, porque como queda dicho, las propuestas de reforma más imprescindibles se quedan en el nivel infraconstitucional, pues hablamos de las reformas institucionales, consistan en actuaciones normativas o se deban llevar a cabo como modificaciones en el comportamiento político, rechazando determinadas mores o conductas, o introduciendo nuevas actitudes. En segundo lugar, porque la reforma constitucional requiere una aceptación,o, si se quiere, aspira a un nivel de consenso lo más amplio posible no solo por razones procedimentales, especialmente en los casos de revisión total o supuestos asimilados, sino por motivos de fondo, pues la base de la legitimidad de la Norma Fundamental se reduce cuando la modificación constitucional aparece teñida de partidismo, aunque este sólo se de en el origen de la misma. A fin de cuentas politizar la reforma constitucional, haciéndola depender, en su contenido o en su inspiración, de planteamientos partidistas no ayuda a aumentar ni el prestigio ni la consolidación de la Constitución.

Las reformas institucionales obviamente pueden referirse a un amplio espectro de ámbitos. Señalemos solo dos: una necesita para su verificación de modificaciones normativas, y se mueve en la órbita del orden del Estado de derecho. La otra tiene que ver con el ámbito institucional del Estado democrático, aunque su propósito, por lo demás alcanzable en el terreno de la conducta política, pretende el mantenimiento del principio de separación de poderes en el funcionamiento del sistema democrático.

Por razones que ahora no vienen al caso la función jurisdiccional se ha llevado a efecto en nuestro Estado constitucional en términos que dejan bastante que desear, y al respecto podríamos señalar diversos aspectos que son más bien conflictivos. La propia institución del Consejo del Poder Judicial, tomada tal vez con alguna irreflexión por el constituyente del ejemplo italiano, la delimitación de las atribuciones autonómicas en las cuestiones relativas a la administración de la justicia , etc . Al lado de estas deficiencias, hay que señalar evidentes aciertos, comenzando por la consolidación de la Audiencia Nacional, como jurisdicción a la que por razones de complejidad de los procedimientos o los requerimientos para asegurar la independencia judicial, así la base territorial o la condición terrorista de las causas, conviene reservar la instrucción y el conocimiento de determinados supuestos delictivos.

Sin embargo todo el mundo coincide en resaltar que, en punto a asegurar la eficiencia de la actuación judicial, se requieren dos esfuerzos innegables. Primero, dotar de suficientes recursos humanos e instrumentales a la administración de justicia, si se quiere asegurar que los tribunales desempeñen correctamente la función jurisdiccional que constitucionalmente les está asignada, dando cumplimiento a la garantía de nuestra Norma Suprema de la tutela judicial de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. En segundo lugar, llevar a efecto las modificaciones de nuestras vetustas Leyes de Enjuiciamiento, asegurando un pronto conocimiento jurisdiccional de los asuntos, principalmente de orden penal, que llegan ante los jueces y tribunales. La cuestión será introducir reformas que recorten la duración de los procesos, que la opinión pública especialmente en los casos de corrupción pero también en otros supuestos considera con toda razón insoportable, sin merma de las garantías para los justiciables, siempre bajo un control judicial establecido en términos razonables.

La siguiente observación apunta a la necesidad de promover un comportamiento responsable que evite la colonización u ocupación de las instituciones por los partidos cuando se provea al nombramiento de los titulares de los organismos al respecto: en definitiva de lo que se trata es de impedir la práctica del reparto de los cargos a favor de los patrocinados por las fuerzas que, conjuntamente, alcanzan la mayoría constitucional o legalmente establecida al efecto. Cuando la Constitución establece un determinado quórum en la propuesta de nombramiento de miembros del Tribunal Constitucional o del Consejo del Poder Judicial, o se llevan a cabo en el seno del Poder Judicial determinados nombramientos o promociones conforme a una mayoría cualificada, lo que se está, más bien, es promoviendo el acuerdo sobre personas de sensibilidad política equidistante o suprapartidista.

Finalmente si la labor de reforma se centra en la organización territorial, la cuestión consistiría en formular unas propuestas en la línea de profundización federal de nuestro modelo autonómico, que tuviesen que ver, primeramente, con un catálogo elemental de los supuestos que comprendería y, en segundo lugar, con una indicación de posibles elementos de continuidad entre el Estado autonómico, del que se parte, y el federal al que se pretende llegar. Pero el lector conoce mi posición al respecto y creo que sobra insistir en ello.

Juan José Solozábal

Catedrático

Juan José Solozabal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.

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