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TRIBUNA

Referendum Brexit: "In claris non fit interpretatio"

jueves 02 de junio de 2016, 21:29h

Como es de sobra conocido, el próximo 23 de junio tendrá lugar en Reino Unido el referéndum sobre la permanencia de dicho Estado en la Unión Europa. Un aspecto esencial (seguramente, el esencial) en todo referéndum es el texto de la pregunta sometido al electorado. En el caso del Brexit hay que recordar que durante la tramitación parlamentaria de la Ley por la que se regulaba (y autorizaba) la celebración del referéndum (European Union Referendum Act de 2015) el texto inicial de la pregunta fue modificado, recogiendo las consideraciones realizadas en el ínterin por la Comisión electoral, órgano de indudable prestigio en las islas. Así, el proyecto original presentado en los Comunes contenía como pregunta. “¿Piensa Usted que el Reino Unido debe ser miembro de la Unión Europea?”, a lo que se añadían dos casillas con las posibles respuestas: “sí” o “no”. La Comisión, en un informe conciso y preciso (cualidades estas dignas de imitación en otras latitudes), de carácter eminentemente práctico, señaló una serie de objeciones a dicha formulación, concluyendo con la propuesta de un texto, que en su opinión, cumplía de mejor manera con las exigencias derivadas del principio de claridad. Dicha sugerencia, aceptada por el Gobierno, fue incorporada formalmente al proyecto de ley durante su tercera lectura en la Cámara. De este modo, el referéndum queda definitivamente formulado en los siguientes términos: “¿Debe el Reino Unido permanecer como miembro de la Unión Europea o abandonar la Unión Europea?”, cabiendo las siguientes respuestas: “Permanecer como miembro de la Unión Europea”, o “Abandonar la Unión Europea”.

Desde una mentalidad academicista y con los aires de superioridad teórica propios del Continente, podría llegar a considerarse el texto definitivo transcrito como excesivamente explícito y reiterativo (e incluso pleonástico) en grado extremo; sin embargo, los británicos, con su clásico pragmatismo, han antepuesto a cualquier otra consideración la necesaria claridad requerida en toda apelación al pueblo.

La claridad es un principio esencial de todos los ordenamientos, plasmación del principio de seguridad jurídica, base que explica el propio origen del Derecho y su razón de ser. Así, por ejemplo, una concreta derivación del principio de seguridad jurídica es la necesaria claridad de las normas, accesibles a aquellos que han de cumplirlas, principio por desgracia tan maltratado en los aludes legislativos característicos de los Estados de Bienestar postmodernos. Pero, si el postulado de la claridad ha de iluminar todos los rincones de nuestro lienzo normativo, la intensidad de dicha iluminación ha de ser aún mayor cuando nos referimos a aquel mecanismo por el que el pueblo, el destinatario de las normas, pero, obviamente, no especializado en su conformación, es llamado a fijar el sentido (y en cierto modo el contenido) de un futuro acto jurídico (ley, tratado…), no siendo, por otra parte, y como es obvio, un especialista. Y aquí, como en la mayéutica socrática, lo capital no son las respuestas, sino las preguntas, especialmente, por cuanto que las segundas dependen en buena parte de la forma en que se expliciten las primeras. De hecho, el referéndum es un campo propicio para la manipulación desde el poder, en este caso, por aquel que tiene la competencia para llamar a la puerta del pueblo y fijar el contenido de la consulta.

Teniendo en cuenta lo señalado, en el Derecho Comparado no faltan ejemplos de insistencia en las necesarias garantías de claridad y, por ende, de neutralidad, requeridas en toda pregunta referendaria. Así, cabe recordar en primer término la decisión del Consejo Constitucional francés de 2 de junio de 1987 por la que se declaraba contraria a la Constitución el texto de la pregunta en el referéndum sobre la consecución de la independencia o de un mayor grado de autonomía por Nueva Caledonia, al considerar que inducía a confusión en el electorado. Sin duda, ha sido en Canadá en donde la cuestión analizada ha tenido mayor notoriedad y trascendencia en el debate político y ciudadano, encontrando reflejo en el propio ordenamiento jurídico, a propósito de los referéndums secesionistas en Quebec. Tras los referéndums de 1980 y 1995 en donde la formulación de las preguntas distó mucho de ser clara, la Decisión de la Corte Suprema canadiense de 20 de agosto de 1998 (en respuesta a una consulta del Gobierno federal) estableció de manera rotunda que una exigencia insoslayable en un futuro referéndum secesionista era la debida claridad de la pregunta (también en la respuesta, esto es, en el porcentaje de votos obtenidos), hasta el punto de que en caso contrario el referéndum no habría de tener efecto jurídico alguno. Sobre la base de la decisión de la Corte el gobierno federal presentó, y el Parlamento aprobó, la denominada Clarity Act del año 2000, por la que se dispone que en el caso de un referéndum de separación de una provincia compete al Parlamento federal (en concreto, a la Cámara de los Comunes) el determinar si el texto propuesto por la provincia es claro o no, careciendo de efectos en este último caso el resultado del referéndum. La escrupulosidad es tal que la Ley llega al extremo de recoger ejemplos de lo que no cabría considerar como preguntas claras.

Por lo que respecta a los británicos, la preocupación por la claridad ya quedó de manifiesto en el proceso referendario escocés de hace año y medio. El premier Cameron insistió como carácter previo a la autorización del referéndum que el mismo habría de ser justo, claro y decisivo, y ante la propuesta inicial del gobierno escocés, con una serie de preguntas concatenadas y subsidiarias, se exigió finalmente una formulación más simple y clara. Como ejemplo contrario a los apuntados, cabe recordar el supuesto del referéndum griego de julio de 2015 en relación con el rescate comunitario, muestra alzaprimada de complejidad, ambigüedad y, en último término, confusión deliberada. Contrasta con lo acabado de señalar la contundencia con la que se expresa (al máximo nivel normativo) la Constitución de Portugal, cuyo artículo 115.6, introducido a raíz de la reforma de 2006, señala que las preguntas referendarias deben ser formuladas con objetividad, claridad y precisión, y para responder sí o no, con un número máximo de preguntas que se fijará por ley.

Por lo que concierne a España, la regulación en nuestro país en el aspecto comentado es muy exigua. La Ley Orgánica reguladora del referéndum establece en el artículo 3.1 que el Real decreto de convocatoria del referéndum “señalará claramente la pregunta o preguntas que haya de responder el cuerpo electoral”. De acuerdo con el tenor del mismo, parece en principio que la claridad aludida aparece referida únicamente al hecho de que la pregunta o preguntas se contengan en el decreto de convocatoria, y no tanto a la claridad intrínseca de la propia pregunta. Por todo ello, podría ser conveniente que en futuras reformas de una ley que cuenta ya con más de treinta y cinco años de existencia se abordara la cuestión, atribuyéndose además de manera explícita a un órgano la competencia para “revisar” el extremo aludido (en principio, parece que lo conveniente sería que fuese la Junta Electoral Central o el propio Tribunal Constitucional). Por lo demás, en los escasos supuestos en los que se han celebrado referéndums consultivos (dos hasta la fecha) la cuestión no suscitó un gran debate, si bien en el caso del convocado en 1986 sobre la permanencia de España en la OTAN la formulación de la pregunta era manifiestamente mejorable desde el punto de vista de la claridad.

El principio de claridad en los referéndums impone, como es lógico, un lenguaje claro y a la vez preciso. Iría en contra del mismo una redacción alambicada, llena de tecnicismos, y desde el punto de vista sintáctico, expresiones subordinadas o en el empleo del condicional como tiempo verbal. La formulación de las opciones se antoja a su vez clave. Las mismas han de ser necesariamente excluyentes entre sí y no son admisibles opciones subsidiarias. De otro lado, se plantea si la formulación de varias consultas en una sola (como es frecuente, por ejemplo, a nivel estatal en Estados Unidos) podría afectar al principio de claridad, pues si bien, por una parte, razones de economía procesal pueden aconsejar concentrar los temas en una sola consulta, por otra, no se escapa que la unión de varios temas puede responder a propósitos manipuladores por parte del consultante, toda vez que inconscientemente la respuesta dada en una de ellas puede condicionar la que se dé a otra cuestión, aparentemente distinta (por ello, la Constitución portuguesa, en el artículo antes referido, exige que el referéndum verse sobre una sola materia).

Los mecanismos de democracia directa son plenamente legítimos e incluso, en ciertas tesituras, aconsejables, si bien se trata de instrumentos muy delicados, ya que las posibilidades de adulteración desde el poder son muy altas. Si los controles en relación con ello fallan, el referéndum, y no han faltado ejemplos abundantes de lo señalado, se convierte en el principal arma de las dictaduras, o con carácter previo, en un formidable atajo hacia la autocracia. En los referéndums, como en los exámenes de determinadas asignaturas de la carrera (Derecho Procesal incluido), las respuestas incorrectas penalizan.

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