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TRIBUNA

Brexit: orientaciones en la jungla

martes 25 de abril de 2017, 20:07h

La Unión Europea (UE) acaba de meterse en la jungla del Brexit, donde va poner a prueba su capacidad de supervivencia. Nunca, hasta ahora, había tenido que pasar por una situación igual, si exceptuamos el caso de Groenlandia, que se fue de la Comunidad Económica Europea (CEE) sin siquiera ser miembro y cuando uno no se podía salir, y que por eso mismo tampoco sirve como precedente, porque ahora es un miembro el que se va y sí que puede, legalmente, irse.

El artículo 50º del Tratado de la UE es un ejemplo de esa mezcla de órganos, procedimientos, actos jurídicos y no jurídicos que constituyen la tupida vegetación legal que se ha ido formando sobre aquella organización internacional llamada CEE, que se fundó en la Europa occidental durante la posguerra y que ahora no hay quien la reconozca entre semejante botánica.

El proceso comienza con el Consejo Europeo que adopta unas “orientaciones”, aunque teniendo en cuenta lo intrincado de esa selva haría falta, no orientaciones sino un mapa y una brújula para no perderse. Incluso el propio nombre del Consejo Europeo ya da lugar a confusiones, pues no es lo mismo que el Consejo de la Unión Europea, que ahora se llama simplemente el Consejo y que era el Consejo de Ministros de los Estados miembros que se creó con la CEE. En cambio el Consejo Europeo, que es un órgano creado posteriormente por el Tratado de la UE, en realidad no es más que las antiguas “cumbres” de los Estados que se reunían cuando querían, pero que ahora se reúnen dos veces por semestre, y que además han puesto un presidente por dos años y medio prorrogables, de manera que parezca que aquello es algo continuo.

El Consejo Europeo tiene como misión impulsar el desarrollo de la UE y definir las orientaciones y prioridades políticas generales, pero no ejerce ninguna función legislativa. O sea, que el proceso legal del Brexit le inicia un órgano sin ninguna capacidad legal, mientras que en la actuación política tiene al presidente para que impulse sus trabajos. De tal modo que el Consejo Europeo, que es el órgano impulsor de la UE, es a su vez impulsado por el presidente, a quien según el Tratado no impulsa ya nadie.

Las orientaciones del Consejo Europeo son, como si dijéramos, las pistas para no perderse entre tanta flora y se ponen para“el acuerdo que establecerá la forma de retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión”, O sea que, según el artículo 50º, para hacer las orientaciones del acuerdo de salida habría que saber algo que, de momento, no se sabe y es el marco para las relaciones una vez que el Reino Unido esté fuera de la UE. De manera que se puede decir que no hay acuerdo sin marco. Y, por lógica entendemos que para orientar, es decir para fijar la posición con respecto a algo que está fijo, como un punto cardinal, primero tiene uno que saber donde está.

El proyecto que ha elaborado el presidente del Consejo Europeo dice que las orientaciones constituyen el marco de las negociaciones y que establecen los principios y posiciones generales. Pero, como hemos visto, el artículo 50º dice que las orientaciones son el marco de las relaciones, no el marco de las negociaciones. Además éstas, las orientaciones, según el proyecto, tampoco se pueden tomar como una cosa totalmente fija sino que se pueden ir actualizando cuando sea necesario.

Si uno no se ha perdido ya, viene luego el presidente y manda las orientaciones a los Estados para que hagan, francamente no se sabe bien si observaciones, anotaciones, enmiendas, modificaciones o el que, antes de elevarse a definitivas (a esa fase todavía no hemos llegado actualmente). Las orientaciones son actos atípicos que no están en el Tratado de la UE y no son actos jurídicos, o sea que no son obligatorias, aunque permiten esa flexibilidad que parece que necesita la UE porque el corsé jurídico le queda demasiado justo.

En cuanto al contenido, los principios de las orientaciones, según el documento emitido por el Presidente del Consejo, son esencialmente dos: uno, el equilibrio; que se condensa en la siguiente fórmula sacada del texto y que dice así: “un no miembro que va ser cercano a un miembro pero que no tiene las obligaciones de un miembro, no puede tener los mismos derechos que un miembro.” Sin que cunda el pánico, y dicho de otra manera, eso quiere decir que el mercado único excluye el enfoque sectorial (actualmente el que aspire a entrar en la UE tiene que pasar por una negociación en 25 sectores diferentes).

El Consejo dice, además, que las cuatro libertades (bienes, personas, servicios y capitales) son indivisibles, lo que ha sido aceptado por el Gobierno británico ya antes de empezar, de tal modo que no habrá "cherry picking. Y en efecto, no parece que sea el mejor sitio para ponerse a escoger la fruta cuando uno está en medio de la jungla. Y dos, el segundo principio es la unidad, o sea un paquete. Lo que se resume en la fórmula: “no se acuerda nada hasta que se acuerda todo”, así que no habrá ni puntos separados ni negociaciones separadas.

Después de recobrar el aliento tras todo esto, interviene el Consejo (no el Europeo sino el de la Unión Europea), que autoriza las negociaciones y designa al negociador (que ya está designado por la Comisión) y celebra el acuerdo. La Comisión, por su parte, presenta recomendaciones al Consejo (todavía no lo ha hecho), que son actos jurídicos pero no son vinculantes. O sea que son actos jurídicos, pero no lo son. Y entre medias interviene el Parlamento, que es informado y aprueba la celebración del acuerdo.

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