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AL PASO

Cupo, concierto y haciendas autonómicas

Juan José Solozábal
martes 12 de diciembre de 2017, 20:27h

Me piden desde las páginas amigas del Diario Vasco que conteste a un triple cuestionario en relación con la discusión sobre el sistema del Concierto, con ocasión de la aprobación de la ley de actualización de cupo; la posible generalización del modelo a las demás Comunidades Autónomas; y, en concreto, su pretendida validez como respuesta a los problemas financieros de Cataluña. Aprovecho la oportunidad para matizar el foralismo constitucional que el lector sabe que profeso. Como es obvio omito pronunciarme sobre detalles fiscales que no son mi especialidad, pero cuyo afrontamiento debe hacerse desde la asunción de principios constitucionales.

El régimen del Concierto tiene problemas de imagen. Hay una suspicacia general que viene de la tendencia uniformizadora que curiosamente comparten la izquierda y la derecha. La izquierda por el temor al privilegio; y la derecha por la inclinación homogeneizadora, que fácilmente le lleva a pensar a la menor ocasión que España se rompe. Desde esta perspectiva, desafortunadamente, no se entiende del todo bien el reconocimiento constitucional de los derechos históricos, del que la especificidad fiscal viene a ser una consecuencia. El modelo napoleónico figura en el subconsciente de muchos españoles. Napoleón se ufanaba, mirando al reloj, de que, a esa hora, las nueve de la mañana, todos los niños de Francia entraban en la escuela. Y como es sabido cuando se publicó por Portalis el primer comentario a su gran obra legislativa unificadora, el estadista francés exclamó “Mon Dieu, mon Code est perdu”, temiendo que su empeño de someter a los franceses ante la ley se desbaratase por la confusión interpretativa de los exégetas. Muchos entre nosotros tienden a infravalorar el pluralismo, considerado como el coste que un Estado impotente ha de resignarse a aceptar para afirmar la homogeneidad. No puedo estar más en desacuerdo con esta idea. El pluralismo territorial es consustancial a nuestro sistema democrático, y su alcance no debe ser reducido, sino reconducido, evitando juzgarlo la carga de un Estado fallido, alejado de la referencia canónica del modelo, no confesado, francés.

Esto es una cosa y otra que el cálculo del cupo y su renovación sean un modelo de claridad; y que la tramitación de su aprobación como ley con urgencia y lectura única sea la más indicada. La operación del cálculo del cupo, a partir de la fijación de los costes de los servicios no transferidos, según el llamado índice de imputación, detraídos ciertos ajustes como la devolución de la parte correspondiente al País Vasco del IVA que cobra el Estado, o el descuento de la cuota de la deuda pública, deben llevarse a cabo de modo que no cunda la impresión que expresa Ángel de la Fuente, según el cual, “el importe del cupo es fruto directo de un pacto político que después se viste con el ropaje de la Ley del Concierto, ajustando la valoración de las cargas no asumidas de la forma que sea necesaria para llegar a la cantidad final pactada”. De otro lado, presentar las ventajas del Concierto como una compensación a los riesgos que la hacienda foral vasca asume en los malos tiempos, no deja de ser un argumento de escasa consistencia racional, pues no es fácil que tal ocurra y, aun en esa situación, el principio de solidaridad impediría dejar a la intemperie a las finanzas vascas. Más base tiene la ponderación en el sistema del principio de responsabilidad fiscal de la Comunidad.

A ello se une la sospecha que en la Unión Europea existe ante regímenes fiscales privativos que pongan en peligro la unidad de mercado o que oculten ayudas públicas soterradas. Estas reticencias son compartidas por la opinión de un buen número de expertos que insisten en la sobrefinanciación comparativa de los poderes públicos vascos en comparación con el resto de las Comunidades Autónomas, que les permite afrontar con mayor facilidad el desempeño de las prestaciones más solicitadas del estado social. Anotemos que la sobrefinanciación comparada puede tener otras causas, como la mayor prosperidad de las Provincias, o una gestión recaudatoria más eficiente o diligente, pues la presión fiscal parece ser sustancialmente la misma.

El gobierno vasco, por medio de su lehendakari en una comentada Tribuna del País, ha decidido que la mejor respuesta a esta actitud de la opinión pública, en vez de corregir el sistema, empeñándose en su trasparencia y sin duda incrementando el aporte vasco a los fondos de solidaridad, es proponer su generalización. No es la primera vez que se intenta, según lo veo, corregir las disfunciones del régimen foral de modo equivocado, aumentando con ello las dificultades de la opinión pública española para entender el sistema privativo de los territorios históricos. Así, esto sucedió con la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que sometió a control del Tribunal la regularidad de las normas fiscales forales, privando a la jurisdicción contenciosa de esta tarea, y elevando el rango de dichas disposiciones por arriba de su consideración adecuada como normas reglamentarias. El Tribunal Constitucional, de manera bastante incomprensible, y además de forma unánime, avaló esta reforma una Sentencia reciente. De modo que el desenfoque sobre las posibilidades del régimen foral está compartido. Por cierto, si se me permite apuntarlo, que esta doctrina foralista del Tribunal debe tenerse en cuenta cuando se insiste abusivamente en la deriva centralizadora de tal instancia jurisdiccional.

Es muy discutible que los problemas del sistema de financiación español, se resuelvan con tratamientos más bien confederales, que complican su mecanismo de actuación y que reducirán su eficiencia. Creo honestamente que proponer la generalización del régimen foral es un mal consejo, pues se aumentarían los factores centrífugos del Estado y se pondría en peligro la igualdad de los españoles. Me parece que es irresponsable sugerir la fragmentación de la hacienda, como lo sería, lo digo de paso pero con toda intención, la de la organización judicial. El que los agentes económicos tuviesen que operar con 17 sistemas fiscales diferentes, como ha visto muy bien Zubiri, solo redundaría en el fraccionamiento y la ineficiencia del mercado.

Por lo que hace a los problemas de financiación de Cataluña, parecen correctas las demandas en relación con la observancia del principio de ordinalidad y, quizás, con la solicitud de una hacienda autonómica para la gestión de los tributos propios y cedidos. Después de todo, se trataría de atribuir a la hacienda autonómica lo que no se discute a las haciendas locales. Pero no parece prudente ir más allá, por lo menos en estos momentos, hasta que no se restaure el principio mínimo de funcionamiento de las formas descentralizadas políticamente que es el de la lealtad federal.

Juan José Solozábal

Catedrático

Juan José Solozabal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.

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