Fukuyama y Huntington

Francis Fukuyama ha publicado recientemente el primer volumen de una obra que va a marcar un hito relevante en la ciencia política contemporánea: The Origins of Political Order. Este volumen abarca desde la prehistoria hasta el inicio de la Revolución Francesa. La obra está dedicada a Samuel Huntington y quiere ser una especie de actualización de ese seminal libro de Huntington, publicado en 1968: Political Order in Changing Societies. Escaparía a la economía de estas breves notas un análisis de las intensas 500 páginas del volumen, sólo me referiré a un tema que tanto Huntington como Fukuyama consideraron fundamental.

El desarrollo es un fenómeno complejo que abarca las dimensiones económica, social, cultural y política. Han sido definitivamente superados los análisis “economicistas” y se acentúa siempre más el interés por las variables institucionales, tanto en sus aspectos más propiamente políticos, como administrativos y jurídicos. Los EEUU, China, Alemania y Suecia tienen sistemas políticos distintos, pero de todos ellos se puede decir con Huntington que “poseen instituciones políticas sólidas, flexibles, coherentes: burocracias eficientes, partidos políticos bien organizados,.. sistemas eficaces de control civil sobre los militares, importante ingerencia del gobierno en la economía y procedimientos suficientemente aptos para asegurar la continuidad y frenar el conflicto político”.Buena parte de los países en desarrollo se caracterizan , en cambio, por la ausencia de instituciones políticas viables y eficientes. Sus gobiernos adolecen del peor mal que pueda tener un gobierno: ser incapaz de gobernar eficientemente. El resultado tiende a ser inestabilidad y violencia políticas.

La institucionalización política es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos políticos y se puede definir el nivel de institucionalización de cualquier sistema político por la adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de sus organizaciones y procedimientos. El nivel institucional de una organización aumenta en relación directa a su adaptabilidad y disminuye en función de su rigidez. Para conocer el nivel de adaptabilidad-rigidez de una organización hay que examinar: a) su edad cronológica. La perdurabilidad prolongada es una prueba de adaptabilidad; b) La edad generacional: el número de sucesivas generaciones que han podido hacer funcionar la institución; pero sobretodo c) su adaptación funcional a su ambiente. Una organización adaptable puede evaluar el ambiente externo cambiante y modificar, como respuesta, sus procedimientos internos.

Cuanto mayor sea el grado de complejidad de una organización, mayor será el grado de institucionalización. Las instituciones desarrolladas son más complejas porque están sujetas a una mayor división del trabajo y especialización. En una tribu, el gobernante podía ser al mismo tiempo, comandante militar, sumo sacerdote y juez supremo. En un Estado altamente desarrollado estas funciones son ejercidas por organizaciones distintas y separadas y con un alto grado de capacidad técnica. Las otras dos medidas de institucionalización, autonomía y coherencia, están muy relacionadas. Las organizaciones tendrán un grado de institucionalización en relación directa con el nivel de autonomía que detenten frente a las demás esferas sociales. Un poder judicial, con una ley de carrera judicial, que regule, de acuerdo al mérito y capacidades, el ingreso, ascenso y estabilidad de los jueces es evidentemente más autónomo y, por tanto, institucionalizado que un poder nombrado “a dedo” por el poder ejecutivo. Una organización tendrá un mayor o menor grado de institucionalización en proporción directa con su grado de coherencia y unidad internas. En un sistema político coherente los roles y misiones de diferentes organizaciones serán bien definidos y acordados. En un sistema político incoherente varias organizaciones tendrán responsabilidad para las mismas funciones, dejando poco claro quien es el que está a cargo de la función. En sociedades patrimoniales y atrasadas los miembros de la familia o tribu del líder tendrán autoridad superpuesta o ambigua sobre diferentes funciones estatales, o posiciones especiales vienen creadas “ad hoc” para individuos específicos y la lealtad es más importante que el talento y la capacidad en la administración pública.

En conclusión, la historia de la humanidad demuestra ampliamente que un proceso de desarrollo integral y estable presupone la construcción de un Estado institucionalizado.