Hablemos en serio del Senado

Hace unos días, aparecía en uno de los principales diarios de este país, un artículo de opinión en el que, bajo el título “En serio, suprimamos el Senado”, dos profesores universitarios abogaban, dada la escasa o nula virtualidad funcional de dicha Cámara, lisa y llanamente por su abolición.

Y es que el Senado se ha convertido en una suerte de chivo expiatorio de todos los males del sistema político español. Así, por ejemplo, es más que frecuente señalar como males endémicos de nuestra Cámara Alta deficiencias que se constatan en igual nivel, o incluso a veces mayor, en el Congreso de los Diputados o en otras instancias del conjunto institucional del Estado, entendido éste en sentido amplio. En relación con ello, resulta cuando menos llamativo que aquellos discursos que invocan una supuesta “perfecta inutilidad” del Senado ofrecen argumentos que, en cuanto aplicables a otras instituciones, habrían de llevar finalmente a la supresión de las mismas.

El desiderátum expresado por los autores del artículo mencionado viene motivado, según éstos, por el hecho de que no siendo en la praxis el Senado una Cámara de enfriamiento o mejora técnica de los proyectos ni una auténtica Cámara de representación territorial, en cuanto que, por mor del dominio de los partidos, reproduce el modelo del Congreso, lo más conveniente sería eliminar la Cámara Alta para evitar duplicidades superfluas. Frente a ello, hay que señalar, en primer término, que no se alcanza a entender que ante un problema (así al menos parecen conceptuarlo los profesores referidos) como es el del monopolio de la vida parlamentaria (y política) por parte de los partidos, se aborde la cuestión no tomando como objetivo la supresión de tal mal (en ambas Cámaras), optándose en cambio por la eliminación “ontológica” de una de las Cámaras, en una especie de reducción del “problema a la mitad”.

En segundo lugar, si bien es innegable que el Senado español no ha desarrollado todo su potencial, defraudando las expectativas que inicialmente pudieron haberse creado sobre el mismo, no puede compartirse la conclusión de que su existencia ha sido perfectamente inútil en sus más de treinta años de “reencarnación democrática”. Así, todo aquél que conozca la verdadera dinámica interna de nuestras Cámaras habrá de constatar la mayor presencia en la Cámara Alta de lo que podría denominarse “sensibilidad territorial” en comparación con la que puede detectarse en su alter ego de la Carrera de San Jerónimo. Y en ello no es factor menor el perfil de muchos de los senadores: alcaldes, concejales, diputados autonómicos, ex miembros de los Consejos de gobierno autonómicos…, así como algunos mecanismos internos (infradesarrollados, bien es verdad) como la Comisión General de Comunidades Autónomas (no han faltado debates con presencia multitudinaria de consejeros o incluso presidentes autonómicos) o, por citar un ejemplo destacado, la propia constitución de grupos parlamentarios con base autonómica, como es el caso de la Entesa. Por otra parte, reconociendo que mal puede compadecerse la calificación como cámara de reflexión o enfriamiento con unos plazos de tramitación “express” de veinte días o dos meses como máximo, sin embargo, ello no obsta para afirmar que el trámite senatorial, por muchos motivos (entre los que cabe mencionar el inferior interés mediático), ha servido para alcanzar acuerdos y/o mejorar técnicamente numerosos proyectos legislativos.

Pero, más allá de lo acabado de apuntar, el artículo que da pie al presente abandona toda esperanza al señalar que el propio Derecho Comparado habría demostrado que las segundas cámaras no son eficaces, en cuanto que verdaderamente nunca operarían como cámaras de representación territorial, no haciendo sino reproducir, dado el dominio de los partidos, la dinámica propia de las Cámaras Bajas. Y, para ilustrar lo afirmado, se citan y exponen tres ejemplos que pretendidamente abonan la tesis expuesta: Estados Unidos, Alemania y Canadá. Sinceramente, afirmar que el Senado norteamericano no ha cumplido ni cumple con su función de representación de los intereses de los Estados es cuando menos una interpretación arriesgada. Por exponer solo un argumento, la referida conclusión parece olvidar, por ejemplo, que los dos escaños elegidos en cada Estado (con independencia de su población) hacen que los intereses de los Estados pequeños tengan mejor defensa en la Cámara Alta (máxime, por ejemplo, si se tiene en cuenta el enorme poder de bloqueo que tienen los senadores individualmente considerados), o las frecuentes “votaciones cruzadas” en las que los alineamientos no responden a un encuadramiento partidista sino a otras claves, destacando entre ellas las derivadas de la idiosincrasia propia de cada Estado. Por lo que respecta a Alemania, el artículo incurre en la contradicción de citar a un Bundesrat obstaculizador de la labor del Bundestag y, por ende, de la Cancillería, como consecuencia de su en ocasiones diferente color político, como ejemplo de la no operatividad real de las segundas cámaras como asambleas de representación territorial. O, por decirlo de otro modo (o cómo diría un castizo “¿en qué quedamos?”): por un lado se critica que las Cámaras Altas no representan a los entes territoriales, y, por otro, en uno de los casos más palmarios en donde sí actúa como Cámara de los Estados, se critica esa configuración por suponer una contraposición a los intereses (o color político) mayoritarios en la Cámara Baja. Y, finalmente, para terminar con este excurso, al mencionar el caso canadiense se ha seleccionado el que es, probablemente, uno de los Senados más peculiares que existen, toda vez que sus miembros son designados por el ejecutivo sin que haya elección alguna, configurándose como una suerte de Cámara de los Lores en un Estado federal. Es este carácter no representativo, así como el mayor peso en el mismo de Quebec y, en menor medida, de Ontario en relación con las pujantes provincias del Oeste lo que se discute principalmente en Canadá (precisamente, el pasado 25 de abril se hacía pública una importante sentencia del Tribunal Supremo de este país que, tras definir al Senado como una de las instituciones fundamentales en la arquitectura constitucional, bloquea de facto cualquier reforma o abolición del mismo, al establecer para ello la exigencia del procedimiento agravado de reforma constitucional, que requiere, entre otros, el acuerdo entre todas las provincias, hoy muy lejano).

En todo caso, negar la virtualidad de las segundas cámaras como factor de integración territorial en los denominados Estados compuestos contradice los postulados de la mayor parte de los constitucionalistas clásicos y actuales (entre ellos, el padre del derecho constitucional español contemporáneo, y primer presidente de nuestro Tribunal Constitucional, Manuel García Pelayo). En este sentido, ciertamente, al menos en un esquema teórico, el que exista un foro parlamentario en donde los entes territoriales tengan participación en la determinación de las principales normas del Estado no es algo estridente sino, muy por el contrario, beneficioso para el conjunto del sistema. Por lo demás, así se ha entendido en la mayoría de países de nuestro entorno en las últimas décadas. Si en 1970 había en el “mundo parlamentario” 45 países con dos cámaras, hoy son más de 70 los que optan por el bicameralismo.

Volviendo al caso español, un ejercicio de sinceridad y coherencia llevará indefectiblemente a concluir que, si el Estado autonómico es hoy por hoy una opción irreversible, éste necesariamente habrá de ir acompañado de una Cámara en el que el componente territorial esté presente. Otra cuestión es que ese carácter pueda y deba ser mejorado sensiblemente en el actual Senado, de tal modo que el mandato constitucional del artículo 69 sea colmado en toda su extensión. Pensar en otros foros alternativos de relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, además de no ser adecuado desde el punto de vista teórico, es irreal desde el punto de vista práctico. En este sentido, cualquiera que haya asistido a las conferencias sectoriales entre los Ministerios y las Comunidades habrá podido comprobar que las mismas, por su formato y por las escasas ocasiones en que se reúnen, no operan como espacios de trabajo, ni siquiera de intercambio de experiencias, algo muy necesario en el actual modelo. Precisamente, es en la dirección señalada en donde el papel del Senado puede en el futuro ser más conveniente y relevante. Bienvenidas sean las voces que esgrimen la necesaria supresión de nuestra Cámara Alta en cuanto aldabonazo revulsivo para abordar de una vez por todas la reforma no inacabada sino ni siquiera comenzada de la misma. En todo caso, lejos está dicha institución de ser el principal problema de nuestro sistema democrático y éste siempre será mejor con un Senado que sin él.