El pasado 28 de septiembre el Senado y la Cámara de Representantes estadounidenses han aprobado definitivamente la Ley de Justicia contra los patrocinadores del terrorismo (Justice Against Sponsors of Terrorism Act, conocida por sus siglas como JASTA), levantando el veto interpuesto por el Presidente Obama días antes. El levantamiento del veto (override) ha tenido lugar por una amplia mayoría, muy superior a la exigida por la Constitución norteamericana de 1787 (2/3 de cada Cámara): 97 votos a favor (de 100) en el Senado y 348 frente a 77 en la Cámara Baja.
La Ley modifica el United States Code (el Código de Derecho Público federal) posibilitando el planteamiento de demandas ante los Tribunales estadounidenses frente a Estados patrocinadores del terrorismo por los daños derivados de actos terroristas. La novedad principal consiste en que a partir de la JASTA no será necesario que el Estado demandado figure en la correspondiente lista publicada por el Departamento de Estado de países patrocinadores del terrorismo. Como es sabido, y a pesar de que la Ley no lo mencione expresamente, la modificación legal permitirá la interposición de demandas contra Arabia Saudí, respondiendo a los requerimientos de las víctimas (y familiares) de los ataques del 11 de septiembre de 2001 quienes acusan a dicho Estado de haber hecho posible la acción terrorista, teniendo en cuenta que 15 de los 19 terroristas eran saudíes y las sospechas de hace tiempo de que la financiación saudí del wahabismo pudo ayudar a la misma.
El proyecto fue presentado en el Senado el pasado año (tras un intento inicial en 2009) por un senador de cada uno de los dos grandes partidos, lo que, junto con el apoyo que ha suscitado en ambas Cámaras, aprobándose por unanimidad, hace que quepa calificar la ley como bipartidista, algo cada vez menos habitual en un panorama político crecientemente polarizado como el norteamericano. A pesar del dato señalado, el Presidente Obama negó su firma al proyecto devolviéndolo a las Cámaras, con el argumento de que podía favorecer (como represalia) la interposición de demandas contra estadounidenses en el extranjero, en particular de soldados, poniendo en peligro la seguridad de estos últimos, argumentos no atendidos finalmente por el Congreso al aprobar de manera abrumadora el levantamiento del veto.
Sin perjuicio de las sin duda relevantes implicaciones respecto a la política exterior del hegemon mundial, desde una perspectiva político-constitucional el episodio reviste interés por cuanto que se trata del primer veto levantado durante la Presidencia Obama, poniendo el acento en dicho mecanismo institucional, capital para entender el propio sistema político norteamericano.
Con antecedentes en la República romana, en concreto, en el veto concedido a los tribunos de la plebe (para defender a ésta de las medidas más odiosas emprendidas por el Senado patricio), y, en menor medida, en el reconocido a un cónsul frente a los actos del otro, el veto aparece en el constitucionalismo contemporáneo en la Sección 7 del artículo 1 de la Constitución estadounidense. Con todo, los constituyentes de Filadelfia, temerosos de cualquier atisbo de monarquismo en el nuevo régimen (el recuerdo de la actitud de Jorge III estaba latente) establecieron la posibilidad de que con un amplio consenso las Cámaras pudieran pasar por alto el veto introducido.
El veto constituye así uno de los más célebres y eficaces mecanismos de checks and balances del ordenamiento constitucional estadounidense. Como señalara el maestro Loewenstein (seguramente el más sagaz analista de la dinámica de las relaciones entre poderes) es uno de los resortes de interdependencia por coordinación. Así, si el constituyente norteamericano consagró como pocos el principio de separación de poderes, por otra parte, para evitar el bloqueo político, y obligar a su colaboración, estableció puntos de contacto entre los mismos. De este modo, cada poder tiene participación en las funciones principales del otro: el Congreso participa en el ámbito del ejecutivo, al confirmar determinados nombramientos presidenciales o ratificar los tratados internacionales, el Tribunal supremo en la función legislativa mediante el control de constitucionalidad de las leyes, y, finalmente, el Presidente “concurre” en la función legislativa mediante la posibilidad de interponer un veto. A ello debe añadirse que ejecutivo y legislativo intervienen, siquiera de modo indirecto o tangencial, en la función jurisdiccional, el primero mediante la propuesta de los magistrados y jueces y el segundo mediante la confirmación de tales propuestas y a través del procedimiento del impeachment. Todo ello conforma uno de los más certeros sistemas de frenos y contrapesos diseñados en la historia constitucional.
A nivel federal existen dos tipos de veto. El ordinario, cuyos caracteres más señalados ya han sido descritos, y el denominado, pocket veto (o veto de bolsillo). Este último reviste particular interés, por cuanto que no cabe levantamiento del mismo. Así, la Constitución establece que si en los diez días que el Presidente tiene para sancionar una ley remitida por el Congreso, éste finaliza su período de sesiones y aquél no estampa su firma, el proyecto se entiende no aprobado (o decaído). Por otra parte, ha habido intentos de introducir otros tipos de vetos, como el denominado line item veto, por el que se permite vetar determinadas partes de una ley (no necesariamente el texto completo), normalmente aquellas con implicaciones presupuestarias. La Ley de 1996 que introducía este mecanismo (existente a nivel estatal) fue declarada inconstitucional por el Tribunal Supremo dos años más tarde.
En sus más de doscientos años de andadura constitucional, el veto se ha empleado en 2.572 ocasiones (1.506 ordinarios y 1.066 de bolsillo). Su primera utilización se produjo en el mandato del primer presidente Washington, en 1792, con ocasión de una Ley que establecía una redistribución de la representación en la Cámara Baja (la sobrerrepresentación de los Estados del Norte frente a los del Sur fue lo que motivó el veto). Desde entonces su empleo ha sido por lo general prudencial (Washington sólo lo invocó en otra ocasión), si bien no han faltado Presidentes que lo han esgrimido con asiduidad, destacando el caso de Franklin Delano Roosevelt (en 635 ocasiones), Grover Cleveland (414) y H.S. Truman (250). Como resulta esperable, los vetos han sido más frecuentes en los períodos en los que los Presidentes se han enfrentado a unas Cámaras dominadas por una mayoría distinta, si bien existen excepciones al respecto, como revela su escaso empleo por parte de los dos últimos presidentes (12 y 10, respectivamente).
Por lo que respecta al levantamiento del veto, este jugaría como una especie de segunda oportunidad o de exigencia de consensos reforzados para la aprobación de determinadas leyes (una suerte de leyes orgánicas sobrevenidas, aunque con una mayoría superior). De este modo, cuando ha existido un apoyo interpartidario a una medida vetada por el Presidente ésta se ha convertido finalmente en ley. El primer levantamiento de un veto se produjo en 1845, bajo la presidencia de Pierce, quien había vetado un proyecto de ley por el que se establecía la prohibición de que el ejecutivo pudiera autorizar la construcción de barcos del servicio de guardacostas sin la correspondiente autorización financiera del Congreso. La exigencia de un importante consenso intraparlamentario para poder levantar un veto hace que desde entonces sólo un 5% de las leyes vetadas (111) hayan sido aprobadas definitivamente por las Cámaras mediante el correspondiente override. El mayor número de levantamientos, 15, tuvo lugar durante la presidencia de Andrew Johnson, explicable por el enfrentamiento recurrente entre un ejecutivo deseoso de ser benévolo con el derrotado Sur y una amplia mayoría de las Cámaras impaciente por ajustar cuentas (la tensión llegó hasta el frustrado, por poco, impeachment de Johnson). Los siguientes puestos en el ranking los ocupan las presidencias de Truman y Ford (12 levantamientos en cada una) y FDR y Reagan (con 9). Hay que señalar que en buena parte de los casos el levantamiento se produjo como consecuencia de que la oposición contaba con importantes mayorías en ambas Cámaras, si bien no es el único factor explicativo: normalmente el veto presidencial ante leyes bipartidistas se produce por razones de defensa de las competencias (privilegio) del ejecutivo frente a una legislativo presuntamente “invasor”, por presuntas razones de Estado (de política exterior) o como defensa ante medidas populistas que descuadran el programa económico del Gobierno (así, frente a los clásicos pork barrel, es decir, medidas subsidiadoras de actuaciones específicas exigidas por los congresistas en favor de sus circunscripciones, frecuentemente en año electoral, en contraprestación de su apoyo para otras medidas).
El levantamiento del veto a la JASTA producido hace unos días ha dado lugar a no poca controversia. Las implicaciones que para la política exterior estadounidense tiene en relación con su tradicional aliado estratégico en la zona (ya “molesto” por el viraje producido en la cuestión iraní hace unos meses) son evidentes. Pasados escasos segundos de su definitiva aprobación, en un proceso que ha sido comparado con el denominado “arrepentimiento del comprador”, no han sido pocos los congresistas que se han apresurado a admitir que será necesario revisar la ley en breve. Sin duda el que nos encontremos a pocas semanas de la cita con las urnas (no sólo las presidenciales sino, sobre todo, las que elegirán a toda la Cámara de Representantes y a un tercio del Senado) ha influido en el apoyo sin matices que los congresistas han dado a la Ley aprobada. Suspendidas las sesiones hasta después de las elecciones, habrá que esperar, pues, a la lame duck session (posterior a las mismas y previa a la constitución de la nueva legislatura) para que puedan adoptarse eventuales modificaciones.
El sistema político norteamericano presenta no escasas deficiencias. Sin embargo, una de sus mayores virtudes es que, gracias al genio de los hombres de Filadelfia, se diseñó un sistema en el que, frente a lo que ocurre en otros sistemas, el poder no descansa en pocas manos. Parlamento, mayoría, minoría, tribunales… son términos que, transcurridos dos siglos, siguen teniendo pleno significado.
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