Ley de Acción y Servicio Exterior: entre arenas movedizas

El entorno internacional en el que actúa España es cada día más complejo e incierto, necesitando un instrumento que permita cuantificar, ordenar y asignar los recursos y capacidades de la acción exterior del Estado (AEE). La idea anunciada y promovida con gran boato de reforzar una marca unificada y distintiva para España constituye una iniciativa cuyo desarrollo es necesario debatir en la arena social, evitando su imposición desde el poder político. Pero no colma esta necesidad. Es en la Ley de Acción y Servicio Exterior (LAESE), cuyo proyecto está en fase de consultas actualmente, donde encontramos la voluntad de definir cuál tiene que ser la organización y desempeño administrativo de la AEE en el futuro, Defensa al margen.

Desgraciadamente, todos los intentos por tener una Ley unificadora de la AEE han fracasado sistemáticamente desde que Marcelino Oreja lo propusiera por primera vez. Lo importante es que poco a poco y con sus defectos y errores se vaya depurando la idea de que España necesita un rumbo claro y unificado en el exterior, lo cual no se puede conseguir si una constelación de pequeñas administraciones y entes gestiona su taifa de manera excluyente. Esto resta coherencia y coordinación a la AEE, y de paso, también a la "Marca España". Las tensiones levantadas durante los sucesivos borradores del anteproyecto –bien sea por corporativismo de diferentes departamentos ministeriales, desencuentros con alguna administración autonómica o falta de diálogo con los diferentes actores políticos- ejemplifican la dificultad de elaborar una Ley tan amplia.

Sin embargo, poco se ha hablado sobre otro documento que también será de gran importancia para definir el futuro de la AEE: la Estrategia de Acción Exterior que acompañe a la LAESE. El intento de poner orden en las cosas de casa que supone la LAESE es encomiable, al margen de cómo se lleve a cabo y de los postulados políticos que esconda (es de esperar una asepsia o cierta objetividad que la convierta en herramienta de futuro, al margen de quien gobierne), pero no sustituye a la necesidad de tener una estrategia que defina los conceptos fundamentales que inspiran a la AEE. El discurso inaugural del Ministro y los sucesivos documentos publicados en los últimos 15 meses son piezas demasiado informales o sectoriales como para convertirlas en guía de la AEE. La cultura de la estrategia parece haber traspasado las fronteras de lo militar, para instalarse en el mundo de la empresa, primero, y en de la administración, después. En un mundo multipolar, interconectado y cambiante, en el que los ciudadanos quieren saber cada día más sobre sus gobiernos y éstos a su vez tienen que prever situaciones con antelación de manera transparente y cercana, las estrategias son un buen instrumento de planificación, estabilidad y diplomacia pública dentro y fuera de sus fronteras.

En cuanto al contenido de la estrategia, como algunos analistas ya han apuntado, no debe quedarse en una mera declaración de intenciones, sino que debe ser un documento que siente las bases para la acción inmediata y también para el futuro. Para ello, se puede proponer un doble índice, geográfico y material, que cruzado, sea capaz de generar una matriz de contenidos clara y definida que conforme la fotografía básica de lo que quiere ser la AEE de España. En el terreno geográfico, será imprescindible resaltar el compromiso con Europa y sobre todo, qué UE quiere España para el futuro, ayudando a moldearla y abandonando la indefinición tacticista del momento; apuntar la preocupación hacia la inestabilidad en el Norte de África y el Sahel (quizá donde más nos jugamos a corto y medio plazo); e incrementar el interés por Asia y África, ambas regiones con un gran potencial de oportunidades en muchos sentidos. Todo ello, sin descuidar las relaciones con el continente americano bajo sus diversas formas e intensidades, tanto bilateralmente como bajo el paraguas de la UE.

Paralelamente, se necesita detallar una serie de líneas temáticas. En esos trazos hemos de encontrar el énfasis en la diplomacia comercial, siendo el preferido por el gobierno; pero también otros campos no menos importantes como la diplomacia cultural y lingüística, la apuesta por los derechos humanos, el sistema multilateral y la democracia a nivel global, y la recuperación de la cooperación al desarrollo como instrumento necesario y de promoción del Estado. En este sentido, el mercantilismo de la AEE tiene que ser matizado con respecto al momento actual. La matriz formada por los dos índices debería de tener claridad y exactitud (en la definición de los contenidos por regiones), inclusividad y unicidad (hallando puntos de conexión entre temáticas y regiones, conformando una visión) e innovación (colocando a España en la escena mundial en ciertos temas clave como cambio climático o reforma de la gobernanza global). Sólo así se podrá aspirar a tener una Política Exterior Española del siglo XXI en un mundo en el que el cambio es, hoy por hoy, la norma.