¿Alarma justificada?

Cumplidos tres años desde el denominado conflicto de los controladores y la posterior declaración y prórroga del estado de alarma en nuestro país es tiempo ya de analizar, con la debida serenidad que da el lapso de tiempo transcurrido, el procedimiento jurídico seguido en aquellos días para solucionar el mismo. Lejos están estas líneas de justificar una actuación como la del colectivo laboral implicado que tuvo efectos muy perniciosos para un nutrido grupo de ciudadanos. Baste tener en cuenta, en este sentido, más allá de la cancelación de los planes de ocio de un largo puente, que numerosas personas no llegaron a tiempo a citas que marcan una vida: un nacimiento, una muerte, un trámite legal imperativo, una oportunidad laboral perdida… Pero, en todo caso, ello no es óbice para poner de manifiesto los aspectos cuestionables de la respuesta que se dio desde un estricto punto de vista jurídico-constitucional.

Entrando en el fondo de la cuestión, ha de subrayarse en primer término que teniendo en cuenta lo establecido en la Constitución y en la Ley Orgánica 4/1981 reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, los hechos acaecidos difícilmente pueden ser considerados como habilitadores para la declaración del estado de alarma. Y ello es así por cuanto que la paralización de un servicio esencial por sí sola no es causa suficiente para tal declaración, debiendo concurrir alguna de las circunstancias previstas en los apartados a), b) y d) del artículo 4 de la LO 4/1981 (precisamente, con esa intención se enmendó el correspondiente artículo en su tramitación en el Congreso, a propuesta del Sr.Sartorius). Dentro de las citadas circunstancias, el concreto supuesto fáctico difícilmente puede incardinarse en la causa final e indirectamente invocada (a la que se refería la Exposición de Motivos del Decreto por el que se declaró el estado de alarma), la catástrofe o calamidad pública. Esta noción, propia de la protección civil, viene referida a catástrofes naturaleso accidentes de gran magnitud, como ejemplifica la misma LO 4/1981(terremotos, inundaciones, incendios…), requiriéndose, además, conforme se explicita en la Exposición de Motivos de la Ley Nacional de Protección Civil de 1985, que se encuentren en peligro la vida o la seguridad de las personas, bienes jurídicos éstos que no estuvieron en riesgo en diciembre de 2010. Tan es así que en ningún momento se declararon los niveles máximos de emergencia establecidos en la legislación sobre protección civil.

Llegados a este punto cabe preguntarse si la declaración del estado de alarma fue absolutamente necesaria o imprescindible. Debe recordarse que la LO 4/1981 exige para la declaración de cualquiera de los estados excepcionales el que no pueda afrontarse la situación mediante otras medidas menos gravosas. En este sentido, se suscitan cuando menos serias dudas acerca de la inevitabilidad de la declaración del estado de alarma para solucionar la situación, teniendo en cuenta que,estrictamente, la misma no aportó instrumentos adicionales para ello y existían instrumentos jurídicos en nuestro ordenamiento de “suficiente entidad” de cara a lograr el mismo fin. Así, en concreto, tanto la Ley Penal y Procesal de Navegación Aérea como el propio Código Penal tipifican las conductas protagonizadas (en principio, y considerando siempre la presunción de inocencia) por los controladores, sancionándolas con penas graves.
Por otra parte, ha de cuestionarse también el sometimiento a la jurisdicción militar de los controladores aéreos operado por uno de los Reales Decretos aprobados. Dicho sometimiento se argumentaba sobre la base de declarar a dicho colectivo como personal movilizado, en tanto que el Código Penal Militar de 1985 extiende el fuero castrense al mismo. Sin embargo, no puede desconocerse que la Ley de Movilización de 1969, única que contemplaba y regulaba la posibilidad de movilización militar en casos de catástrofe, había sido derogada por la Ley de la Carrera Militar de 2007. Es más, aún si se pasara por alto la derogación de la Ley de 1969, la extensión de la jurisdicción castrense en el supuesto analizado sería más que cuestionable a la luz del tenor del artículo 117.5 de la Constitución, el cual circunscribe su extensión a los supuestos de estado de sitio, excluyendo los de alarma y excepción.

Pero, sin duda alguna, el aspecto más “expuesto a la crítica” es el relativo a la prórroga del estado de alarma que se realizó mediante decreto de 17 de diciembre. Así, cabe ciertamente dudar de la pertinencia constitucional de dicha prórroga, máxime cuando en tal fecha el conflicto estaba claramente encauzado al haberse restablecido la normalidad, llegando a firmar el 80% de los controladores un compromiso de continuidad en el servicio. Los argumentos esgrimidos en la mencionada norma jurídica no dejan de llamar la atención pasados tres años, al invocarse como razones justificadoras el perjuicio económico, el daño a la imagen internacional de España, la alarma social e incluso el temor (sic) por parte de la ciudadanía a que los hechos pudieran repetirse.

Los aspectos analizados permiten concluir que, desde un estricto punto de vista jurídico constitucional, las actuaciones seguidas son más que discutibles. Ha sido una oportunidad perdida para la ciencia jurídica española que el Tribunal Supremo no se pronunciara sobre el fondo de los recursos que posteriormente se entablaron contra la concatenación de decretos de esos días. Así, la alta instancia judicial rechazó la demanda con el argumento de que se trataba de un acto no fiscalizable del poder político (lo que viene a resucitar, en cierto modo, la noción de acto político) y de que, en cualquier caso, la intervención del Congreso de los Diputados al autorizar la prórroga sanaba cualquier vulneración de la Ley Orgánica 4/1981. Con el máximo respeto hacia el Alto Tribunal, esta última conclusión no se compadece con la distribución de competencias entre poderes realizadas por el constituyente (la declaración del estado de alarma y su prórroga son propiamente actos del ejecutivo y no del legislativo), con el sistema de fuentes y con la finalidad de los procedimientos parlamentarios (sólo una reforma de la LO 4/1981, con una retroactividad más que cuestionable, hubiera podido ser suficiente).

Se ha llegado a decir que los mecanismos utilizados hace tres años implicaron una auténtica “banalización” del estado de alarma. Sin ánimo de entrar en la polémica (aunque, ciertamente, es ilustrativo que la sesión “autorizatoria” de la prórroga apenas durase una hora), cabe concluir que a la puerta del derecho de excepción ha de llamarse en muy contadas ocasiones (como la propia historia nos ha enseñado), y siempre tras una análisis riguroso y concienzudo de las alternativas presentes. En cualquier caso, afortunadamente, la Constitución se defiende todos los días por cauces ordinarios.