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España y sus siete espejos

Juan José Solozábal
miércoles 23 de abril de 2014, 20:03h
Intervengo en la presentación de La Reforma federal. España y sus siete espejos, un libro de cuya edición me ha encargado Biblioteca Nueva y que, además de un estudio general introductorio redactado por mí, recoge diversos trabajos sobre otros tantos casos de sistemas federales por si sirvieran de ayuda en el debate sobre la organización territorial en el que nos encontramos inmersos. Llega mi turno de palabra después de las clarificadoras consideraciones de, además de Benigno Pendás director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales que nos ha acogido con su acostumbrada generosidad, José Tudela, Ramón Jáuregui y Manuel Aragón.

Después de subrayar mi convicción de que el análisis de los diferentes sistemas de descentralización es lo verdaderamente meritorio del volumen y agradecer el esfuerzo de los colegas que han realizado las correspondientes monografías, paso a relatar tanto la disposición en que acometí la edición como a exponer brevemente el contenido de mi propia contribución al libro.

El libro tiene su origen en una propuesta, de Antonio Roche el director de Biblioteca Nueva invitándome a intervenir en el debate sobre el futuro de nuestra organización territorial aportando argumentos e información. No sobra nunca una voz reposada sobre la reforma constitucional, a la que acechan seguramente dos enemigos bien temibles. En primer lugar, la manipulación política, de modo que existe siempre la tentación de convertirla en asunto partidista, pensando en obtener algún rédito de su realización, poniéndola en relación de mayor proximidad con determinadas tesis o posiciones ideológicas. Por el contrario hay que esforzarse por sacar el tema de la reforma del debate partidista y tratar de encontrar a su propuesta la base más amplia que sea posible. La reforma constitucional es ciertamente una cuestión suprapartes y su utilización particular no hace sino dificultar su consecución. Esta fue la clave en la que debe encontrase la explicación a la suerte, la mala suerte diría yo, de la reforma constitucional del presidente Rodríguez Zapatero, por lo demás sensata y bien sustentada en el Informe del Consejo de Estado, aplaudido por todo el mundo.

El segundo peligro de la reforma tiene que ver con la actitud como muchos se aproximan a la cuestión, en un ejemplo de ingenuidad política difícil de explicar, pero sin duda frecuente. Me refiero a presentación de la reforma constitucional como la panacea o el remedio infalible de los problemas políticos que afectan al sistema político español. Desde luego que la reforma debe llevarse a cabo, para eso está prevista en la propia Constitución, pues es una institución de conservación y no de destrucción de la Norma Fundamental. Por tanto sobran las reticencias ante su verificación, entre otras cosas también para velar porque se mantenga lo que podríamos denominar principio de distribución constitucional, o sea, la distinción entre la obra del poder constituyente y los poderes constituidos, que están por debajo de la Constitución, hablemos principalmente del Tribunal Constitucional y del legislador. Además la tardanza de la reforma hace su realización cada vez más difícil.

Con todo no sobraría llevar a cabo dos consideraciones al respecto. Confirmaría, antes de nada, la sustancial idoneidad de la Constitución de 1978 en su núcleo fundamental : esas decisiones típicas de la forma política, lo que Schmitt llamaba la constitución positiva, de modo que la reforma constitucional no puede identificarse con la apertura, tout court, de un nuevo proceso constituyente. En segundo lugar, subrayaría que lo que necesita nuestro sistema político es reforzar el principio de legalidad, comenzando naturalmente por el penal, servido adecuadamente por un reforma procesal (eliminando inmunidades y fueros, no extendiéndolos), acompañada de la dotación correspondiente para el mejor funcionamiento de la administración de justicia; y el reforzamiento del principio de legalidad como base y límite de la actuación de las administraciones (comprendiendo en estas naturalmente a las autonómicas y locales), cuya imparcialidad, competencia y dependencia absoluta de la ley deben ser aseguradas, evitando el amateurismo, clientelismo y localismo que en buena parte las caracteriza en la actualidad

Si hablamos como es el caso en este momento de la reforma constitucional de la organización territorial, las cautelas deben reforzarse poniendo en cuestión la capacidad integradora de la reforma : la reforma que se plantee, apuntando más al plano de la articulación que al de la integración, esto es, en el terreno de la eficiencia del Estado antes que en el del incremento de su legitimación espiritual o ideológica, no puede presentarse como la respuesta a las demandas de los nacionalismos. Asimismo procede recordar que España ya es una forma federativa, aunque no asuma explícitamente su condición federal.

Teniendo en cuenta este marco la propuesta que se hace en el libro se concibe como una profundización federal del sistema autonómico, no como una rectificación, que a mi juicio es inconstitucional, pues proceder a la restauración del centralismo pondría en cuestión el mismo carácter democrático del sistema ; ni como su superación, lo que pretenderían las propuestas confederales, que exigirían un redefinición de la residencia de la soberanía y que no podrían prescindir del reconocimiento, al menos implícitamente, del derecho de autodeterminación.

Lo que en mi propuesta se contienen, tras una ponderación de las ventajas de la reforma federal explícita, es algunas decisiones que habrían de incluirse en el Título Preliminar de la Constitución quizás reconociendo también con mayor explicitud la dimensión política del pluralismo territorial, que bien podría llamarse nacional, de España; enumerando las diversas Comunidades Autónomas; afirmando la eficacia y primacía del derecho europeo; refiriéndose en mejores términos a la condición del castellano como lengua común que comparte la cooficialidad en los territorios con lengua privativa.

En segundo lugar se trata de afirmar las competencias sobre un sistema que establece con claridad el reparto de poderes, confiriendo al Estado central atribuciones exclusivas sobre la determinación de los grandes códigos, la dirección de la política económica del Estado y la garantía de la igualdad de los españoles así como el aseguramiento de la cooperación en el Estado; adjudicando el resto de las competencias a las Comunidades Autónomas en virtud de una cláusula residual, según la práctica de los sistemas federales. Habrían de preverse los instrumentos de actuación del Estado en el ejercicio de sus competencias mediante el recurso al establecimiento de las bases.

Por lo que se refiere a la reforma de los instrumentos o amarres federales, esto es, las instituciones del Estado que admiten en su composición y actuación la intervención de las Comunidades Autónomas, hablaríamos de las reformas del Senado, convirtiéndolo en una verdadera Cámara territorial, las Conferencias sectoriales y las Conferencias de Presidentes.

Pero una reforma en sentido federal impone a mi juicio una continuidad sobre algunos rasgos específicos del Estado autonómico que sería insensato abandonar, confirmando la pertinencia del eje sustentador del Estado autonómico, equilibrado entre tendencias centrípetas y tendencias pluralistas o territoriales. Si el sistema autonómico permite una práctica federal o cuasi federal, también el sistema federal podría acoger elementos propios del Estado autonómico, que una reforma territorial federalizante sensatamente no debería abandonar. Así defendí, de un lado, la pertinencia de conservar la facultad que la Constitución reserva al Gobierno de la nación para suspender aquellas normas o actos de las Comunidades Autónomas que infrinjan flagrante y gravemente el orden constitucional, según el artículo 161.2 de la Norma Fundamental; y por otra parte, considero prudente mantener la condición dual de los Estatutos o constituciones de las Comunidades Autónomas, dependientes tanto de la voluntad territorial como del Estado. En ambos supuestos utilicé argumentos que el lector de este Cuaderno conoce sobradamente y que no procede reiterar.

Juan José Solozábal

Catedrático

Juan José Solozabal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.

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