Algunos tópicos sobre el Estado autonómico

Intervengo en la sesión inaugural del reciente Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, junto a mi admirado colega Eliseo Aja, y propongo a los oyentes una reflexión sobre ciertos tópicos del Estado Autonómico, entendiendo por tales no lugares comunes o estereotipos sino puntos de vista o perspectivas frecuentados.

Me refiero en primer lugar a la denuncia de una base intelectual deficiente, al menos en comparación con otras formas políticas, que se suele hacer a nuestro sistema de organización territorial. Por el contrario, pienso que precisamente el Estado autonómico está en conexión con la mejor reflexión sobre la descentralización, se asuma el patrón posconstitucional, establecido por autores como Azaola, Solé Tura o Trujillo; o se enlace con el análisis del Estado regional, llevado a efecto en la Segunda República por Azaña y Ortega. Llamo la atención en especial sobre el pensamiento de Ortega que ofreció un fundamente no identitario, como había hecho Azaña, a la autonomía territorial, y captó la dimensión igualitaria de ésta, lo que le impelió a demandar su generalización. Ortega sagazmente adelantó una justificación funcional a la descentralización y anotó la dimensión emocional, hoy diríamos cultural, del problema regional español. El nacionalismo debía tratarse con cuidado y cierta actitud contenida, pues dada su actitud señerista, la insistencia en su integración puede interpretarse como designio de asimilación y así resultar contraproducente.

La reflexión sobre Ortega bien puede llevarnos a refinar nuestra percepción del pluralismo. En torno a este principio constitucional quizás son pertinentes dos observaciones, la primera sobre su significado y la segunda sobre sus verdaderos destinatarios. Ciertamente el pluralismo exige valorar lo singular, que debe ser considerado con aprecio y reconocimiento, muestra por tanto de riqueza para el conjunto y no solo manifestación del potencial de las individualidades. Pero el pluralismo demanda asimismo estima por lo común, que se incrementa acogiendo y protegiendo las aportaciones de los diversos integrantes del todo. Hay que denunciar las cicaterías del conjunto cuando pretiere lo singular; y subrayar la estima y lealtad de las partes al conjunto: propongo como modelo de actitud a Koldo Mitxelena, el gran lingüista vasco, que no escatimó el reconocimiento del castellano. “El castellano, dejó escrito en euskera, también es de aquí (Gaztelania ere hemengoa da)”.

El segundo tópico del que me ocupo tiene que ver con la pregunta sobre el núcleo duro o médula, si se quiere la constitución material de nuestro orden territorial, que es el acuerdo o, si se prefiere, el equilibrio entre elementos centrípetos, que apuntan a la unidad, de naturaleza estatal, y elementos centrífugos, que siguen al reconocimiento del pluralismo, de carácter territorial. Hay muestras institucionales menores de este equilibrio, por ejemplo en la noción de las bases como expediente imprescindible en el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que para nada se puede entender exclusivamente en términos espaciales, pues apunta a un tipo de integración compensada. O puede ser el caso de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas, por cierto mecanismo apenas utilizado.

Pero yo propongo echar una mirada algo más profunda al sistema autonómico que nos permita reparar en dos manifestaciones interesantes de la noción de acuerdo o pacto, advirtiendo que el equilibrio no alcanza al plano constituyente donde solo hay un soberano y no una pluralidad de sujetos que pudiesen decidir recuperar la soberanía autodeterminándose. Me refiero, en primer lugar, a la idea del principio dispositivo, esto es, la admisión de la iniciativa territorial en la constitución del orden de cada Comunidad Autónoma, en lo que se refiere a su instauración y funcionamiento, que es considerada por muchos como causa perturbadora del sistema autonómico. No comparto esta apreciación pues el sistema autonómico, tal como lo veo, no puede considerase como el despliegue de una voluntad de autonomía del Estado, sino como un orden en el que las partes integrantes contribuyen a su diseño final (lo que Wheare hubiese llamado government territorial). Estoy, pues, próximo a la valoración que del principio dispositivo hace el profesor Caamaño en su excelente Democracia federal, considerándolo una manifestación del federalismo desde abajo.

Con todo, donde aparece la dualidad mencionada es en la modificación del orden territorial, confirmando, como viera Schmitt, que la verdadera naturaleza de una Constitución se muestra precisamente en su reforma, especialmente en los requisitos necesarios para llevarla a cabo. Efectivamente en el procedimiento de reforma de los Estatutos de autonomía del 151 CE se produce la conjunción aludida. El momento territorial consiste en que los parlamentos autonómicos ejercen la iniciativa presentando un texto de reforma, que es defendido por una delegación suya en las Cortes, y que puede ser retirado a lo largo de su tramitación en el Congreso y el Senado, para ser sancionado como ley orgánica por el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma. De modo que sin la iniciativa y el consentimiento de la Comunidad Autónoma no hay reforma estatutaria.

El momento centrípeto reside en la tramitación del proyecto en las Cortes Generales. Se trata de una intervención contenida, en sentido institucional, tendente a garantizar la homogeneidad política del conjunto; y que lleva a efecto un control grosero o elemental de constitucionalidad, reparando las vulneraciones graves de la Norma Fundamental. La intervención estatal puede alcanzar a la actuación del Tribunal Constitucional, si se requiriese su contribución para asegurar la adecuación del texto estatutario a la Constitución. Obviamente esta intervención no es una exorbitancia sino una actuación posible desde el punto de vista tanto de la legitimación como de la legitimidad.

Desde el punto de vista de la legitimación, pues el Tribunal tiene encomendado el control sobre la congruencia constitucional de todo el ordenamiento, del que forman parte los Estatutos como leyes orgánicas. La Ley Orgánica del Tribunal, en consecuencia, contempla en concreto que los Estatutos de autonomía pueden ser impugnados por la vía del recurso y la cuestión de inconstitucionalidad (art. 27LOTC).

Pero también desde el punto de vista de la legitimidad, pues la intervención del Tribunal Constitucional se produce como último recurso de garantía del equilibrio del sistema, o freno de su centrifuguismo excesivo. La injerencia de la Jurisdicción constitucional posibilita asimismo el sentido institucional de la intervención de las Cortes en el control del proyecto de Estatuto, pensando en la eventualidad de que el Tribunal llevase a efecto un control más exhaustivo y técnico.

Esto explica que en otros ordenamientos pueda tener lugar una revisión de la Jurisdicción suprema sobre las reformas constitucionales. Esto ha ocurrido varias veces en el caso de los Estados de Colorado, Maryland y California, anulándose cláusulas de las constituciones reformadas de tales territorios, en garantía de la igualdad-en el caso de los matrimonios de homosexuales- y en otros supuestos de la libertad religiosa, reconocida en la enmienda de la Constitución de la Federación que prohíbe el establecimiento en algún lugar de la Unión de una determinada confesión religiosa.