Reflexionando sobre los problemas de nuestra organización territorial

Hemos pasado unos días, como hacemos desde hace años, en la bella sierra madrileña, reflexionando sobre los problemas de nuestra organización territorial. A la postre del verano un grupo de académicos, con gentes con experiencia en la Administración y la Justicia constitucional, amén de un escogido número de alumnos, procedentes de toda España, nos reunimos en la residencia de Miraflores de la Universidad Autónoma de Madrid y sometemos a escrutinio los problemas, que no son pocos, del Estado autonómico.

En lo primero que coincidimos en este curso, convocado con el sugestivo título El horizonte del Estado federal, es en el reconocimiento del largo recorrido de nuestro sistema autonómico, que debe ser observado con los instrumentos de la razón, pero también de la prudencia. El Estado autonómico no tiene exactamente un modelo al que referirse, como si hubiese un plan normativo cuyo despliegue deba llevarse a cabo inexorablemente; se trata más bien de un imperfecto sistema constitucional en continua evolución que ha de ser objeto de retoques, perfeccionamientos y rectificaciones.

El reproche más grave que puede hacerse así al Estado autonómico es que en el mismo se producen infracciones del orden jurídico que carecen de la correspondiente sanción, lo que tiene unos efectos erosionadores evidentes. De este modo el Estado central incumple las sentencias del Tribunal Constitucional sobre subvenciones condicionadas, que imponen la colaboración de las Comunidades Autónomas cuando dichas subvenciones se refieren a ámbitos sobre los que, al menos parcialmente, ellas tienen competencia. O el Gobierno, a través del decreto-ley orilla las exigencias que establece, en punto a la intervención de la autoridad fiscal independiente o del Consejo de Política Fiscal, la propia Ley Orgánica de Estabilidad, en cumplimiento del nuevo artículo 135 de la Constitución. Diversas Comunidades Autónomas utilizan los instrumentos normativos a su alcance para neutralizar las imposiciones de la Ley de Reforma Local o soslayar las (ciertamente cuestionables) previsiones exclusionistas de los decretos leyes del Gobierno de la nación en relación con las prestaciones asistenciales sanitarias a los extranjeros en situación irregular.

Desde luego no se arregla el desbarajuste jurídico cuando se cuestiona, más allá de la denuncia de su tardanza, su imposición sin consenso y su tramitación a la carrera, la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que se preocupa por dar efectividad a sus fallos, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 92 de la Ley ( por lo demás de acuerdo con la línea marcada en la propia Constitución alemana, desarrollada en un precepto de su Ley del Tribunal que le atribuye “las facultades adecuadas, urgentes proporcionadas y eficaces” para asegurar lo necesario de cara al cumplimiento de sus resoluciones).

Quizás el problema más grave para el sistema jurídico del Estado constitucional es el que resulta de la integración en la Unión Europea, si se acabara atribuyendo a los jueces ordinarios un papel, incluso, en el control de la constitucionalidad de leyes a aplicar en un caso concreto, imponiéndose sobre el modo nacional que reserva esa función al Tribunal Constitucional. La dualidad del sistema actual de control, el del derecho nacional a cargo del juez constitucional, fundamentalmente, y el del derecho comunitario a cargo de los jueces ordinarios, plantea formidables problemas que pueden implicar una carga de profundidad para nuestra justicia constitucional, concentrada y no difusa, y cuestionar algunos elementos importantes del orden territorial, como son la legislación básica o el propio principio de prevalencia, más significativo en el derecho europeo que en el español.

Si de estos apuntes concretos pasamos al plano general quizás podríamos referirnos a algunas aportaciones sugerentes de los profesores senioresparticipantes en el díalogo constitucional. Manuel Aragón mostró su cautela respecto a quienes confían en la virtualidad integradora de las reformas en el plano identitario, que presentan un efecto de retroceso inconveniente, al alterar la base igualitaria constitucional. La reforma constitucional, eliminando las cláusulas referentes al principio dispositivo, sí que pueden ser objeto de una clarificación respecto del orden competencial, incorporando lo esencial de la jurisprudencia al respecto. En la línea de la necesaria clarificación competencial se mostró el profesor Francesc Carreras que propuso una mejor sistematización constitucional del reparto competencial, eliminando el actual artículo 148 CE, estableciendo una cláusula constitucional convencional federal residual a favor de las Comunidades Autónomas, y apostando por una revitalización de la prevalencia para los supuestos de legislación compartida. Apuntó que aunque el Tribunal Constitucional ejerce una verdadera jurisdicción de acuerdo con competencias concretas, en términos políticos juega un papel importante como árbitro, para lo que requiere de unaautoritasque, de una parte, su propia actuación, y de otra, los restantes agentes del sistema, deben esforzarse por conseguir y mantener.

El profesor Balaguer, sin duda en una reflexión pensando en el caso catalán, hizo dos apuntes, atinentes el primero a la peculiaridad de la base conflictiva en la que la reforma constitucional federal, como explicación pero a la vez como límite, se mueve: el conflicto territorial español no consiste exclusiva ni quizás principalmente en una oposición entre el centro y los elementos descentralizados, sino sobre todo en un arreglo que opone, de hecho o potencialmente, a las Comunidades Autónomas entre sí. Hay, señaló en segundo lugar, una relación innegable entre el pluralismo y la democracia: el pluralismo territorial incrementa las oportunidades de control y participación, se piense en términos madisonianos o de ciudadanía, pues los territorios controlan al poder central, como las instancias europeas lo hacen con las autoridades políticas o judiciales de los estados; y los ciudadanos incrementan su capacidad de incidir políticamente en las decisiones que se toman en el nivel europeo, nacional y autonómico. Por ello, la independencia catalana lejos de conseguir más libertad para los catalanes disminuye efectivamente sus oportunidades democráticas.

El profesor Rubio, adoptando una perspectiva abierta y necesariamente flexible, abogó por la imaginación constitucional que debe encontrar salida, en un diálogo permanente, a nuestro actual conflicto territorial. Seguramente esa línea, sobre todo si los resultados electorales permiten o aconsejan al Estado apostar por la búsqueda de un acuerdo, supondrá un reconocimiento constitucional de la singularidad de Cataluña. Las constituciones contienen algo más que las reglas del juego político y disponen de un significado integrador evidente; por ello la afirmación explícita de la identidad nacional de Cataluña tendría una enorme fuerza política. Se recuperaría así un fondo pluralista constitutivo de España que debería caracterizar al federalismo de nuestro sistema político. Aunque las constituciones modernas no aceptan fácilmente el pluralismo del pueblo que las establece, en el caso español, históricamente, contamos con una experiencia contraria, en los siglos anteriores a Cádiz, que debe ser recuperada, pues España desde siempre es una nación de naciones. Se requiere quizás una relectura federal de nuestra historia que mejore la comprensión de un modelo que se ha de construir no mirando exclusivamente, con lógico recelo, a experiencias confederales que tal vez no tengan que ver con nosotros y que además fueron más pobres, breves y desarticuladas que el sistema español de integración nacional. Interesantes asimismo, fueron las observaciones del maestro Rubio sobre los efectos negativos de la opción por la igualdad a todo trance ; la interpretación constitucional de la supletoriedad que se deduce de la jurisprudencia constitucional sobre la legislación urbanística; y los problemas que pueden plantearse en un orden competencial desarrollado sin los límites de la legislación básica y de acuerdo con el principio concurrencial que deja la materia para quien en efecto proceda a su regulación por sus propios títulos, según la West Lothian Question, impidiendo intervenir en los asuntos ajenos a quienes hubiesen ya legislado sobre los propios de modo exclusivo.