Sobre la formación del Gobierno: consideraciones constitucionales

Frente a lo que ocurre en el caso de otras monarquías parlamentarias nuestra Constitución contempla con bastante detenimiento la figura del Rey, estableciendo sus competencias y prerrogativas. Ello sucede de acuerdo con las exigencias de la seguridad jurídica, haciendo previsible el comportamiento de los sujetos políticos; pero también para evitar que el monarca se implique en el juego político, con ventajas y privilegios que no tendrían sentido en una democracia constitucional, donde no es posible el ejercicio del poder sin responsabilidad. Lo mismo se puede decir del papel del Rey en el sistema parlamentario en lo que toca a la constitución del gobierno, y, en concreto al nombramiento del Presidente del ejecutivo.

La intervención del Rey en la fase primera del nombramiento del Presidente se contempla, como es sabido, en el artículo 99 de la Constitución, donde se establece un procedimiento bastante detallado, pero que no deja de plantear problemas en lo que se refiere a la interpretación de los preceptos constitucionales. También quizás a su propia complitud, pues a pesar de lo detallado de la regulación pueden quedar huecos o lagunas, como decimos los juristas, que no podemos evitar un lenguaje en cierta manera naturalista o de geólogo. Esas lagunas pueden ser rellenas en el nivel legal principalmente por el Reglamento del Congreso, y por una determinada práctica convencional. La regulación legal no puede ser constitutiva o determinante sino solo adjetiva, pues las decisiones fundamentales sobre el procedimiento deben ser las establecidas por el constituyente; las convenciones, que han de consistir en actitudes reiteradas, no pueden ser contrarias a la Constitución evidentemente. Es muy importante asimismo entender que la actuación del monarca se ha de producir en el marco de referencia de una monarquía parlamentaria en la que el Rey, sin demérito de desempeñar un papel insustituible, como ocurre en otras actuaciones suyas, así sancionando necesariamente la ley o dando posesión a los ministros, no puede intervenir con iniciativa política propia. En la monarquía parlamentaria también, el Rey reina, pero no gobierna, y sus funciones consisten esencialmente, como dijese Bagehot, en 1867, en advertir, animar y ser consultado.

Finalmente otra observación previa de interés: la actuación del Rey, esto es, su adecuación al diseño constitucional, atendiendo a los mecanismos establecidos y, volvemos a decir, de acuerdo con el marco reconocido en el que se insertan que es el de la monarquía parlamentaria, exige una determinada conducta del Jefe del Estado, pero obvio es señalarlo, también de los demás sujetos intervinientes en el procedimiento, que no pueden infringirlo, pero tampoco sortearlo o devaluarlo. Por lo demás la intervención del monarca merece ser considerada no solo en cuanto a la modalidad de su ejercicio, sino al mismo hecho de que se produzca; pues existen otros sistemas parlamentarios en los que la designación del Jefe del Gobierno se produce sin la colaboración del Jefe de Estado (Japón por ejemplo) o en los que la misma es compatibilizada con la intervención subsidiaria del propio Parlamento (caso alemán). El Jefe de Estado, en el caso español, no procede, de otra parte, a nombrar directamente al Presidente del Gobierno a quien se le supone la confianza del Parlamento, como ocurre en el Reino Unido, sino que se limita a proponer un candidato a la Presidencia.

La previsibilidad, indefectibilidad y contención de la actuación del monarca exigen por su parte una adecuación casi mecánica a los términos constitucionales. Así, constatada la existencia de una crisis de gobierno, o sea, lo que el artículo 99CE llama los supuestos constitucionales procedentes, el Rey abre consulta con los representantes de los grupos políticos parlamentarios, tengan carácter orgánico o sean designados para la ocasión( no los portavoces de los grupos parlamentarios; y no de todos, aunque necesariamente los más significativos; y sin excluir en su caso que puedan ser llamados a la conversación personas independientes, si se considera que la consulta con los anteriores representantes a los que se refiere la Constitución no hubiese sido eficiente). En esta fase de las consultas como en la comunicación del resultado de las mismas, interviene un personaje que es el Presidente del Congreso, cuya asistencia refrenda la regularidad constitucional del Rey, y que asume su responsabilidad. La intervención del Presidente del Congreso es condición asimismo de la eficiencia de la actuación del monarca en el procedimiento, ya hablemos de su comienzo y desarrollo o de su desenlace, refrendando en este caso la propia disolución de las Cortes si la investidura del Presidente del Gobierno no tuviera lugar.

El Presidente del Congreso prepara la lista de quienes deben ser llamados a Palacio, de modo que el Rey no puede consultar a quien no le haya sido propuesto, como si disfrutara de un margen de discrecionalidad, imposible en lo que es un procedimiento pautado o reglado. El propósito del Rey en la verificación de las consultas, ha de ser el averiguar qué candidato se encuentra en disposición de disfrutar del mayor respaldo parlamentario para formar gobierno y así afrontar la primera votación de investidura, que, en cualquier caso, prospere o no, es instrumentalmente valiosa para que comience a trascurrir el plazo de dos meses, tope temporal , que de ser superado sin que ningún candidato obtuviera la mayoría suficiente exigida conlleva la disolución de las cámaras. El Rey ha de proponer obligatoriamente a un candidato que tenga el apoyo de la mayoría absoluta en el Congreso; y no puede adelantar el nombre de quien concite la oposición de dicha mayoría. Fuera de estos casos parece plausible que el Rey, de acuerdo con una práctica convencional asentada, proponga como candidato a quien tiene el mayor respaldo en la Cámara. La función del Rey no es mediar entre los grupos políticos operando como muñidor de acuerdos, sino exclusivamente la de constatar respaldos y pactos, cuya constancia debe ser conocida por la opinión con anterioridad a las conversaciones, de modo que el resultado de la consulta nunca pueda ser atribuido a una intervención determinante del monarca. Sería mejor que no se anticipase el nombre del candidato ni, tal como lo veo, resulta conveniente solicitar el acuerdo de los consultados a la propuesta (aunque pueda haber ocasiones en que proceda un sondeo al respecto). Esta debe ser hecha pública tras la celebración de las consultas a través del Presidente del Congreso, y preferiblemente publicada en el BOE con el refrendo de tal autoridad.

Naturalmente rehusar la propuesta de la candidatura a la investidura es en lo personal un desaire al Rey, y en lo institucional una falta de cortesía constitucional, rayana en la ilicitud. Hay que tener en cuenta que frente a lo que se ha comentado, no es cierto que el fracaso en la investidura inhabilite a un candidato ya propuesto una vez para, en otra ocasión, ser objeto del encargo de solicitar la confianza de la Cámara, teniendo en cuenta que la situación política habrá cambiado, lo que puede afectar a las propias asistencias políticas con que se presente el candidato. Como advirtiese García Pelayo, la singularidad de la normatividad de la Ley Fundamental puede consistir en la dificultad para encontrar remedio jurídico o reacción frente a algunos supuestos de su incumplimiento; o en los casos de imprevisión de la propia Ley Suprema respecto de casos que pueden presentarse en la realidad. Por ejemplo, ¿qué sucede si los candidatos propuestos por el Rey rehusaran presentarse a la investidura y no pudiese comenzar a trascurrir el plazo temporal previsto en el artículo 99 CE? ¿No habría manera de hacer frente a una situación crítica de prórroga de la interinidad del Gobierno, poniendo en grave peligro la situación del orden constitucional? Sin duda esa situación de parálisis debería afrontarse, bien recurriendo a alguien no parlamentario que solicitase la confianza del Congreso, haciendo posible que comenzase a correr el tiempo para la disolución; o mediante la disolución de las Cámaras acordada por el Rey, con el refrendo del presidente del Congreso, en ejercicio de la tarea que la Constitución atribuye al Rey de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones.