Lo importante es la circunscripción

En pocos días (horas) los españoles acudiremos a la cita con las urnas para elegir a nuestros representantes en el Congreso de los Diputados y en el Senado, y, fruto de ello, siendo parlamentario nuestro sistema, el gobierno resultante de la composición final de la Cámara Baja. La traducción en escaños del Congreso de los votos emitidos por los españoles se realiza conforme a las reglas establecidas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, normas que regulan el denominado sistema electoral. Los sistemas electorales se componen de distintos elementos o variables: la conformación del voto, el tamaño del órgano a elegir, el tipo de circunscripciones, la existencia o no de una cláusula de barrera y la concreta fórmula electoral elegida.

De todos los elementos señalados, la fórmula electoral es el elemento más conocido a nivel popular y el que, por otra parte, ha merecido más la atención de la doctrina científica en nuestro país. Como es sabido, existen dos grandes alternativas al respecto: las fórmulas mayoritarias, por las que todos los escaños en juego en una circunscripción se atribuyen al candidato o a la lista más votada, y las proporcionales, en las que se distribuyen los escaños intentando reflejar el peso electoral de cada fuerza política o candidatura. Cada una de las opciones referidas responden a un élan u objetivo principal: la búsqueda de la gobernabilidad y la estabilidad política en el primer caso, y la justicia electoral y la más plena representatividad popular-parlamentaria en el otro. Por supuesto hay argumentos para defender cada una de las dos grandes opciones, no existiendo en cambio argumentos definitivos en contra de una de ellas. Así, si se ha señalado que en los sistemas mayoritarios muchos votos son sacrificados (por no tenidos en cuenta), sin embargo no cabría extraer la conclusión de que ello vulneraría el principio democrático, no debiendo olvidarse que países con indudable pedigrí en dicho aspecto se han decantado por tal opción. Son los casos de Reino Unido, Estados Unidos o, con la peculiaridad de tratarse de un sistema mayoritario a dos vueltas (el llamado ballotage), de Francia.

En España rige la fórmula proporcional para las elecciones al Congreso de los Diputados. Así lo establece la Constitución al disponer en su artículo 68 que la elección de verificará con arreglo a criterios de representación proporcional. Como ha señalado nuestro Tribunal Constitucional, ello excluye la aplicación de fórmulas mayoritarias, si bien dentro de las proporcionales se otorga libertad al legislador para decantarse por cualquiera de las variantes insertas en tal modelo. Fueron las Normas Electorales aprobadas por Decreto-Ley de 18 de marzo de 1977 las que acogieron por vez primera nuestra actual fórmula, el sistema D´Hont, que regiría desde entonces las elecciones que se han celebrado en nuestro país. Ríos de tinta se han escrito y sobre todo hablado, sobre la influencia de la misma en la concreta distribución de fuerzas políticas en la Cámara Baja y, en particular, sobre su efecto (definido en ocasiones como letal) para la representatividad plena de la misma. En esta línea, suele indicarse (con razón) que tal fórmula favorece a los dos partidos mayoritarios en cada circunscripción (en especial, al primero), lo que habría contribuido a asentar el bipartidismo hegemónico hasta hace poco imperante en nuestra piel de toro. Y en correlación con ello se pone de manifiesto que son muchos los votos sacrificados como consecuencia de la fórmula elegida, de tal manera que fuerzas políticas con un importante respaldo electoral a nivel nacional, sin embargo obtienen finalmente menos escaños que otras con un considerable número menor de votos, llegando incluso a quedarse fuera del reparto final no obteniendo escaño alguno. La última parte del “silogismo” no puede ser compartido. Y es que el concreto funcionamiento de nuestro sistema electoral, con las consecuencias comentadas, ha dependido y depende más de otros factores que de la propia fórmula D´Hont.

En primer término, habría que comenzar refiriéndonos al tamaño del órgano a elegir. El constituyente señaló que el Congreso se compondría de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, siendo la Ley Electoral de 1985 la que ha concretado dicho número en los actuales 350. Tanto el umbral máximo, como, no digamos ya, el número concreto finalmente elegido, no favorecen la proporcionalidad del sistema, ya que, como resulta obvio, cuanto menor es el número de escaños a repartir menores serán las posibilidades de conseguir una proporcionalidad ajustada en el resultado de la operación indicada. Cierto es que en los tiempos que corren optar por una Cámara más “poblada” parecería ir a contracorriente de la desconfianza (¿oficial?) hacia la clase política y de las soflamas de una austeridad no del todo bien entendida en algunas de sus aplicaciones prácticas. Sin embargo, debe recordarse que el tamaño de nuestro Congreso de los Diputados contrasta por su menor estatura con el de la mayoría de Cámaras de representación popular de los países de nuestro entorno (Alemania, 709; Francia 577; Italia, 630; Reino Unido 650; Polonia, país de similar población a España, 460; Estados Unidos 435).

Pero, más allá de que el tamaño del órgano a integrar o elegir sea reducido en términos comparados, el factor determinante en la operatividad de nuestro sistema electoral es la circunscripción, y, más en concreto, el tamaño de la misma. La elección por el constituyente de la provincia como circunscripción electoral (siguiendo los postulados avanzados en el Decreto-ley mencionado con anterioridad) tiene como virtud principal el evitar cualquier tentación de gerrymandering, esto es, de conformación de la circunscripción con propósitos ventajistas desde el poder, ya que el diseño de las circunscripciones puede realizarse de tal modo que se favorezca claramente a determinadas opciones partidistas (así, de manera principal aunque no única, mediante la diseminación en las mismas del electorado de las opciones rivales con el fin de diluir sus opciones de lograr escaños). Tal peligro aparece conjurado en España al optarse por hacer coincidir la circunscripción con una delimitación geográfico-.administrativa profundamente consolidada (preestablecida, por tanto, y nada más y nada menos que desde 1833) como es la provincia. No obstante, ello presenta el grave inconveniente de que, combinado con el número de escaños totales a elegir, el tamaño electoral de las circunscripciones, entendido como el número de escaños a elegir en cada uno de ellas, sea necesariamente bajo. Por si ello fuera poco, el efecto comentado se agrava si se tiene en cuenta que la representación mínima inicial que cada provincia forzosamente ha de tener en el Congreso ha sido fijada por la Ley Orgánica del Régimen Electoral (a la que la Noma Fundamental se remite para ello) en dos escaños. Todo ello hace que de los 350 escaños del Congreso 102 (29,14% el total) se repartan o distribuyan entre las provincias con arreglo a un criterio meramente territorial, de tal modo que sólo 248 se distribuyen entre las mismas con arreglo a su mayor o menor peso demográfico (por cierto aquí también se produce, si bien de importancia menor, una incongruencia o inconsistencia por parte del constituyente, pues se tiene en cuenta la población de cada provincia y no su número de electores, como parecería en principio lógico). Lo acabado de indicar es el factor que explica lo que tantas veces ha sido comentado, que el voto de un elector de Soria (provincia más sobrerrepresentada) valga casi cuatro veces más que el de Madrid.

El modo de distribución de escaños referido provoca que el tamaño de nuestras circunscripciones sea muy reducido. Así, la dimensión media es de 6,7 escaños a elegir en cada una de ellas (6,9 si se elimina del cómputo los casos de Ceuta y Melilla, cada una con un escaño). De esta forma, 27 de las 52 circunscripciones cuentan con un número de escaños a elegir de 5 o menos, siendo 34 en las que se eligen 6 diputados o un número inferior. Si se tiene en cuenta que, de acuerdo con análisis estrictamente matemáticos, por debajo de seis diputados la fórmula elegida (sea la D´Hont o cualquiera de las proporcionales) sólo puede operar con efectos propios de las fórmulas mayoritarias (aquéllas únicamente comenzarán a operar con efectos “razonablemente” proporcionales a partir de los diez diputados), se entiende por qué es este el factor clave en nuestro país. De hecho, si se optara por cambiar nuestro sistema hacia una mayoritario, tal y como se ha propuesto desde determinadas tribunas, el efecto sería el mismo que con el marco actual, no produciéndose cambios significativos en la composición del Congreso.

Por tanto, el sistema favorece a los partidos mayoritarios así como a aquellos que concentran su voto en determinadas circunscripciones (partidos nacionalistas y regionalistas), lo que en último término provoca innegables supuestos de desigualdad en el acceso a la representación. Esto último no puede ser en sí mismo condenable, siendo el efecto propio de los sistemas mayoritarios cuyo objetivo es favorecer la gobernabilidad por encima de cualquier otra consideración, pero sí lo es en cambio si el sistema se proclama como proporcional como sucede en el caso español.

Así, pues, la elección de la provincia como circunscripción es la causa principal de la distorsión de la proporcionalidad en la representación. En este sentido, la rebaja de la representación inicial de la misma de dos a un diputado paliaría los defectos apuntados aunque no los erradicaría ni mucho menos. Como se ha señalado, la circunscripción provincial elimina muchos problemas (el diseño de distritos en otros países es fuente de cruentas batallas políticas y de actuaciones claramente partidistas); no obstante, crea otros. Un cambio hacia circunscripciones basadas en la igualdad en el número de electores de las mismas (como sucede en Reino Unido o Estados Unidos) se hace de muy difícil ejecución, por lo que la opción más propuesta ha sido la de cambiar la circunscripción provincial por la autonómica, lo que, al aumentar el tamaño de la misma, favorecería la consecución de una más adecuada proporcionalidad en la distribución de escaños entre las fuerzas políticas contendientes. No faltan incluso quienes, en pro de dicho objetivo, proponen el paso a una circunscripción única nacional (como sucede en las elecciones al Parlamento Europeo), opción no contemplada precisamente con agrado por los partidos de implantación autonómica. En cualquier caso, lo que sí parecería en principio más coherente con la lógica del sistema sería el concentrar o acantonar el elemento territorial en la representación en el Senado, eliminado su operatividad en el Congreso. Este elemento territorial ya está presente en la Cámara Alta en cuanto a su integración, lo que haría falta sería acompasarla desde el punto de vista competencial. Así, por ejemplo, si es más que razonable que la España rural pueda tener voz propia más allá de los números demográficos, el espacio para ello debe ser la Cámara Alta, y para ello es necesario dotar de mayores atribuciones a la misma, en particular, en lo que atañe a las leyes de particular incidencia autonómica o territorial (como sucede en Alemania), de tal modo que se incremente el peso de la misma en un escenario como el español de bicameralismo imperfecto claramente descompensado en favor del Congreso. Con ello se desterrarían las objeciones respecto al Senado en relación con su actual inocuidad (por falta de competencias) o superfluidad (por ser redundante con el Congreso).

Con todo, cualquier cambio sustancial en nuestro sistema electoral se antoja de difícil articulación, al ser esta como pocas otras una materia especialmente sensible en términos políticos, requiriéndose acuerdos suficientemente amplios, dado que se trata de las reglas del juego de la competición entre los diferentes actores. Y llegar a los mismos dista de ser una empresa fácil: baste recordar que la ley electoral a la que se remitía nuestra Constitución tardó siete años en aprobarse y todo para decidir que el sistema siguiera siendo el que había regido hasta entonces desde las normas electorales de 1977. Con todo, hay que tener presente que sea cual sea el sistema escogido nunca lloverá a gusto de todos. Entretanto, celebremos que el próximo domingo llevaremos cuarenta y dos años votando en democracia. Que los españoles repartan suerte.