Un nuevo proceso penal: hacia un modelo de Ministerio Fiscal independiente

El Consejo de Ministros ha aprobado el anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal. Con esta iniciativa legislativa se pretende promover un nuevo modelo de proceso penal en nuestro país, superando así la aparente cronificación del debate sobre esta cuestión. A mi juicio, es necesario avanzar en la delimitación definitiva de los contornos de ese modelo, evitando que esta controversia se convierta en una nueva coartada para quienes parecen encontrarse a gusto con la permanente revisión de nuestro sistema de convivencia.

El diseño del proceso penal es un elemento estructural de la organización social, porque es el indicador de la íntima correlación entre dos valores esenciales que se encuentran en permanente tensión: la libertad y la seguridad. El proceso penal es la herramienta por la que se articula la respuesta del Estado ante el fenómeno delictivo, pero también es el instrumento que tiene el ciudadano para defender su libertad frente a la actuación estatal. Desde esta doble perspectiva, el proceso ha de ser concebido como un verdadero sistema de garantías, de protección de derechos, entre los que no podemos ni debemos olvidar a las víctimas.

El vigente proceso penal español es suficientemente garantista, pero presenta tensiones que es necesario resolver, sobre todo en la fase de investigación. Algunas de ellas han sido puestas de manifiesto reiteradamente: una excesiva burocratización, con duplicidades de procedimientos para determinar el órgano competente; la falta de medios de investigación propios para hacer frente a los asuntos más complejos; un generoso régimen de recursos sin una efectividad destacable; puntos negros de sobrecarga de trabajo, que impiden acortar los tiempos de respuesta; o la falta de una organización más eficiente de las oficinas judicial y fiscal, incapaces de mejorar los indicadores de gestión. Sin embargo, desde el punto de vista estructural, la deficiencia intrínseca del sistema procesal viene determinada por la reiteración innecesaria de diligencias, motivada por su impropio valor probatorio derivado de su carácter jurisdiccional. Es decir, como las diligencias de investigación se practican ante un juez, eso les otorga un valor extraordinario que justifica su exhaustividad, con el consiguiente retraso y la implícita devaluación del juicio oral, que se convierte en un mero acto de ratificación de lo practicado en la instrucción, en vez de configurarse como el momento central del proceso penal.

A falta de un estudio en profundidad de un texto de esta envergadura, las primeras informaciones sobre la reforma apuntan a una línea de continuidad con los textos elaborados en los años 2011 y 2013, en los que el Ministerio Fiscal asume la dirección de la investigación penal y el Juez de instrucción se transforma en un Juez de garantías. Se trata, por tanto, de varios gobiernos de distinto signo político que coinciden en una misma iniciativa prelegislativa, lo que debería permitir una futura estabilidad del modelo, sin duda deseable.

Un proceso penal como el propuesto ofrece no pocas ventajas. La más importante sería el refuerzo del sistema de protección de los derechos del investigado. La nueva configuración del Juez de instrucción como Juez de garantías le permitiría colocarse en su posición natural, como un tercero objetivamente imparcial en el debate entre las partes. Esto tiene particular importancia a la hora de acordar medidas limitativas (como una intervención telefónica o una entrada en un domicilio), pero también en la fase de culminación de la investigación, es decir, el juicio de acusación. Un Juez (denominado “de la audiencia preliminar”) distinto del Juez de garantías y que, por lo tanto, no haya participado en la instrucción, pero que tampoco vaya a enjuiciar los hechos, se encuentra en las mejores condiciones para resolver sobre la suficiencia y validez de las fuentes de prueba determinantes para decidir si una persona se sienta en el banquillo de los acusados.

Por otro lado, la flexibilidad organizativa del Ministerio Fiscal y el principio de unidad de actuación permite ofrecer una respuesta más eficiente y coordinada en la lucha contra las formas de delincuencia más complejas y organizadas, así como la iniciativa en la aplicación uniforme de instrumentos esenciales para la agilización procesal como la conformidad y la oportunidad reglada.

Sin embargo, no podemos caer en una ignorancia deliberada sobre las dificultades que esta reforma va a encontrar para su puesta en práctica. Algunas son muy evidentes, como la necesidad de realizar un estudio serio y riguroso sobre la reorganización, redistribución y, en su caso, ampliación de los medios personales y materiales. Otras, por el contrario, son más intangibles. Me refiero a la auténtica revolución en el cambio de mentalidad de quienes participan en el proceso penal, para superar las inercias anteriores y avanzar en una fase de investigación que tenga, como único objetivo (y no es poco), valorar si procede o no la apertura de un juicio oral.

No obstante, de entre todas las objeciones que se esgrimen frente a este nuevo modelo sobresale, sin duda, la reserva que genera el vigente régimen jurídico del Ministerio Fiscal y, muy señaladamente, la figura del Fiscal General del Estado.

La simplificación argumental que asocia directamente el sistema de nombramiento del Fiscal General del Estado con la dependencia gubernamental de la institución del Ministerio Fiscal merece, desde luego, un especial esfuerzo pedagógico. En España, el Gobierno no puede dar órdenes al Ministerio Fiscal, y este, desde luego, no está obligado a seguir las indicaciones de ningún otro poder del Estado. Pero, una cosa es lo que digan las normas y otra, muy distinta, la percepción ciudadana. Y en esto, todos somos responsables.

Para superar este estado de cosas se hace necesario un nuevo Estatuto del Ministerio Fiscal, que avance decididamente hacia una mayor independencia, y también hacia una mayor apariencia de independencia, que es casi más importante en el mundo en que vivimos.

En este tema conviene tener las ideas claras: el problema no es solo el nombramiento del Fiscal General del Estado. Desde luego, algunos han sido más discutidos y discutibles que otros, pero puede solucionarse mediante la prohibición, por ejemplo, de proponer a una persona que haya ejercido un cargo político o de confianza gubernamental durante un determinado periodo de tiempo previo. También parece oportuno establecer cauces formales y transparentes de comunicación entre el Ministerio Fiscal y el Gobierno de turno. Sin embargo, lo verdaderamente demoledor es que el Fiscal General del Estado abandone la sede de esta institución al mismo tiempo que el Gobierno abandona el Palacio de la Moncloa. A ver quién le explica al ciudadano medio que esto no tiene nada que ver con el funcionamiento regular de la Fiscalía. Esta objeción también puede solucionarse. El mandato temporal tasado del Fiscal General del Estado, ya existente desde la reforma del año 2007, debe complementarse con la supresión de la causa de cese que lo vincula al Gobierno que lo ha nombrado. Si, además, la duración de su puesto es superior al de una legislatura, convertiríamos a este cargo en una verdadera figura institucional, equiparable a otros organismos independientes, nacionales e internacionales (desde el Banco de España hasta el propio Fiscal Europeo).

No obstante, si nos quedamos únicamente con la forma de nombramiento y cese del Fiscal General del Estado no habremos alcanzado a comprender la gravedad del problema. Y el problema es que la Fiscalía General del Estado no dispone de un presupuesto propio que pueda gestionar, sino que depende del Ministerio de Justicia o de las Comunidades Autónomas para cualquier decisión sobre los medios personales y materiales, entre los que destaca la necesaria interoperabilidad real de los sistemas informáticos. Tampoco puede autorregularse para decidir aspectos tan básicos como la reasignación de sus efectivos en función de la evolución de los indicadores de criminalidad. No tiene competencias en cuestiones como los nombramientos, las situaciones administrativas o la formulación de itinerarios formativos que permitan profundizar en un sistema de carrera horizontal y vertical.

Por otro lado, la asunción de la investigación penal requiere un redimensionamiento del catálogo funcional del Ministerio Fiscal, para optimizar los recursos en aquellas materias en las que exista un verdadero interés público que justifique su intervención. Además, es necesaria la actualización del régimen jurídico sobre los procesos para la toma de decisiones (instrucciones y discrepancias), sobre los instrumentos de coordinación colegiada (juntas, relaciones entre órganos propios, creación de grupos de investigación), sobre la designación o sustitución de los Fiscales, sobre el régimen disciplinario (todavía vinculado parcialmente a las decisiones del Ministerio de Justicia), sobre las incompatibilidades y prohibiciones, sobre las causas de abstención y recusación, o sobre los controles de calidad internos. Y, desde luego, requiere el reforzamiento funcional del Consejo Fiscal, para que pueda servir como amparo real y efectivo de los Fiscales frente a los intentos de mediatizar su trabajo, o para que pueda cumplir adecuadamente su trascendental misión al servicio del mérito y la capacidad en la provisión de puestos de trabajo y cargos de responsabilidad.

En definitiva, se hace necesario desarrollar y ejecutar un verdadero plan estratégico del Ministerio Fiscal, para dotarle de un nuevo modelo de organización y funcionamiento al servicio de una institución sólidamente integrada, con autonomía propia, en un Poder Judicial independiente. Precisamente en un momento en el que aparecen nubarrones sobre el principio de separación de poderes, que es clave en los modernos sistemas democráticos, se hace necesario reforzar la idea de que solo un Ministerio Fiscal independiente estará en condiciones de cumplir con una de las funciones asignadas en el art. 124 de la Constitución: velar por la independencia de los tribunales.

En este camino, la coordinación con el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas, junto con la participación de las asociaciones y de otros colectivos profesionales, se debe convertir en una herramienta fundamental para la evolución hacia el nuevo diseño del Ministerio Fiscal.

Muchos pensarán que todo esto es ciencia ficción. No lo creo. Solo hace falta tener unos objetivos claros y voluntad para llevarlos a la práctica. Nada más, pero nada menos…