Pandemia y Estado autonómico

Algunos análisis que se están haciendo sobre la situación sanitaria y su tratamiento merecen a mi juicio ser reconsiderados, afinando su enfoque o corrigiendo sus mismas conclusiones. Así por ejemplo no me parece correcto, especialmente tras la Declaración del Segundo estado de alarma, tildar de confederal la política sanitaria del Gobierno, se utilice esta expresión o se insista en el desorden o desbarajuste de las medidas tomadas en el territorio nacional por las autoridades autonómicas. Se trata de un calificativo claramente excesivo. Puede pensarse, como hago yo, que la política de (la llamada) cogobernanza adolece de la utilización de instrumentos suficientes de coordinación, pero la política confederal es otra cosa. La confederación es una forma política internacional en donde no hay gobierno o instancia común que pueda imponer directamente a los ciudadanos sus obligaciones, y en la que en definitiva el poder político verdadero pertenece a los estados que la integran. La federación, en cambio, reconoce capacidad política a sus integrantes- que pueden establecer y llevar a efecto una línea de actuación sanitaria propia- aunque con la coordinación del Estado compartido. La federación consiste, así, en una forma política compleja en la que no solo hay líneas centrípetas (coordinación, control, coacción federal) sino también un ámbito de autonomía propio para los elementos integrantes y, además, la oportunidad para los mismos de participar en la fijación de la dirección política del Estado.

Creo que detrás de la perspectiva que subraya exageradamente los riesgos e la dispersión o la atomización lo que hay es una sospecha, quizás no demasiado fundada, sobre la eficiencia de las formas federativas en las situaciones de crisis, que en principio no parece ser inferior a la de los estados centralistas. Creo que los sistemas federales, como democracias de detalle o proximidad, presentan en general una capacidad para responder de modo inmediato y de acuerdo con las necesidades de los territorios respectivos, superior a la de los estados centralistas, a pesar de que hay que reconocer que los medios tecnológicos hacen ahora más fácil el gobierno sobre espacios amplios y lejanos que lo que ocurría en otros tiempos anteriores. Podemos pensar en lo que ha ocurrido en España durante la pandemia. Aunque es cierto que nuestro territorio no tiene un tamaño demasiado extenso y que por otra parte, desde un punto de vista epidemiológico, las Comunidades Autónomas no son ámbitos estancos de modo que los contagios no puedan propagarse entre ellas, lo cierto es que la situación sanitaria no ha sido la misma en diferentes momentos entre, pongamos por caso, Navarra, Galicia o Murcia, de modo que pudiese echarse de menos un tratamiento uniforme para todos, además decidido desde el centro. De otro lado, como ha mostrado la vacunación, la movilización ha sido más intensa y rápida, más eficaz en suma, como consecuencia de la implicación de las Comunidades Autónomas en el proceso.

Me parece en cambio muy razonable la insistencia, que sin duda conlleva una crítica a la realización de la política sanitaria del Gobierno, en lo inapropiado de la afirmación de que las competencias sobre sanidad se encuentra transferidas y que por tanto el Estado central no tiene al respecto capacidad alguna de intervención. La política sanitaria forma parte de la política general del Estado que corresponde al Gobierno. El Estado es responsable de asegurar el disfrute del derecho a la salud o asistencia sanitaria en términos de igualdad y expresamente le corresponde la coordinación en la materia que es un tipo de colaboración en la que el Estado central asume un rol de primacía o dirección. El Consejo interterritorial puede acordar recomendaciones, que no empecen la dirección autónoma del Gobierno de la política sanitaria. Con toda razón se señalan casos en los que, bien por la infracción de la obligación constitucional de respeto en condiciones de igualdad de los derechos constitucionales- y el de la salud lo es evidentemente- o por deficiencias en la coordinación, se obstaculiza el ejercicio de tal derecho en todo el territorio (la llamada portabilidad), en relación con el traslado de enfermos de una comunidad a otra, o no se superan las dificultades con que se pueda encontrar la validez efectiva de la tarjeta sanitaria, o no se garantiza debidamente el suministro de medicamentos en una comunidad que no sea aquella en que el enfermo fue atendido…

Finalmente para completar mi reconsideración de las lecturas que se acostumbran sobre nuestro momento sanitario, apuntaría dos afirmaciones. La primera en relación con la competencia de las Comunidades Autónomas para proceder a las limitaciones de los derechos, cuestión capital para entender correctamente el papel de las autoridades territoriales en el ámbito sanitario en nuestro sistema de descentralización. Además, en segundo término, se ha de llamar la atención sobre la significación de la experiencia de la pandemia para impulsar la cooperación en el Estado autonómico, señalando una orientación quizás irreversible en el devenir de nuestra forma política.

Por lo que hace a la primera cuestión, no es cierto sencillamente que no haya instrumentos en una situación ordinaria -fuera por tanto del estado de alarma o de excepción- para que las autoridades autonómicas no puedan proceder a limitaciones concretas y generalizadas de los derechos fundamentales. Pueden hacerlo tras la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa bajo el control de los Tribunales Superiores de Justicia, correspondiendo la labor de unificación al Tribunal Supremo. A algunos autores esta situación no les parece aceptable, pues creen que supone una extralimitación (cuasi legislativa) de la función jurisdiccional. Otros creemos que esta situación debería contemplarse con mas detalle y rigor en una Ley de Pandemias, pero, insisto, no se puede decir que las actuaciones limitadoras de las Comunidades Autónomas no sean posibles, como resulta en efecto de la previsión en la Ley de la Jurisdicción de su control por parte de los Tribunales Superiores de Justicia.

Finalmente no se puede ignorar el impulso que la cooperación ha experimentado a partir de la Segunda Declaración del estado de alarma y con efectos ya para el funcionamiento de la cooperación sanitaria en tiempos ordinarios o de (relativa) pospandemia, estimulando además la colaboración en otros sectores de la administración. La prueba más concluyente de la intensidad de la colaboración entre las administraciones para combatir la covid son, según datos apuntados por el Pais (José Marcos), las 169 reuniones de conferencias sectoriales en 2020, más del triple que en el ejercicio anterior (49), en las que se reúnen los ministros con los consejeros autonómicos de sus respectivas carteras. La media anual era hasta entonces de entre 56 y 58. El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud fue, con diferencia, el más activo con 82 reuniones. La crisis múltiple del coronavirus (sanitaria, económica y social) también fue determinante para que en 2020 se concentrasen 17 de las 24 conferencias de presidentes que se han producido desde su inicio en 2004 durante el mandato de José Luis Rodríguez Zapatero. Evidentemente estos datos no son necesariamente ilustrativos de un funcionamiento correcto de los instrumentos de cooperación de que disponemos: muchas de las reuniones de los organismos mencionados han sido exclusivamente un medio de anunciar medidas ya adoptadas con anterioridad a la convocatoria de las mismas y queda establecer un procedimiento efectivo en relación con su sistema de trabajo. Pero sin duda señalan un camino, a perfeccionar antes que a rectificar…