Al celebrarse la decimotercera edición del seminario Retos y desafíos del Estado español en el siglo XXI, me veo obligado a dedicar unas palabras iniciales a justificar su razón de ser. No pretendo, desde luego, desentrañar la diferencia entre los dos términos de su enunciado —retos y desafíos—, sino insistir en la conveniencia de ocuparnos de cuestiones que, bien por su generalidad, bien, por el contrario, por su carácter marginal o por compartir su estudio con otras disciplinas, pueden interesar a los alumnos precisamente porque no forman parte del programa convencional. Conviene recordar, además, que el seminario se desarrolla en una Facultad de Derecho y en el ámbito de un departamento de Derecho Público.
No puedo ocultar mi convicción de que es especialmente en momentos como los actuales, en los que la crispación y el enfrentamiento polarizador dominan el debate público, cuando cobra mayor sentido la intervención de la academia. De ella cabe esperar, con razón, una voz sosegada y solvente —el adjetivo es de Manuel Aragón— sobre los problemas que afectan a nuestra democracia.
A mi juicio, sin embargo, en la sesión a la que me refiero no se abordó el que considero el rasgo dominante de la situación democrática actual: la apropiación de elementos presidencialistas y el riesgo de que, inadvertidamente, pero con plena efectividad, nuestro sistema parlamentario se transforme en un régimen de hechuras presidencialistas. Este es, a mi entender, el auténtico elefante en la habitación y el desafío más importante al que debe hacer frente nuestro sistema político. La sesión no se ocupó directamente de esta cuestión, pero sí examinó otros problemas que pueden considerarse presupuestos de nuestra crisis institucional.
En este sentido, me resultó muy sugerente la tesis del profesor Tomás de la Quadra cuando señalaba una de las causas a las que cabe atribuir, en buena medida, la situación de nuestro parlamentarismo. Este dista mucho de responder al modelo habermasiano de democracia deliberativa y participativa, que no debe desarrollarse únicamente en el Parlamento, sino también en el seno de una sociedad capaz de sostener un debate libre, plural y desinhibido.
La falta de cortesía parlamentaria no solo produce el espectáculo insoportable de los insultos, las agresiones verbales y los malos modos. Revela también una descalificación recíproca entre los representantes que les impide desempeñar en condiciones normales las funciones propias de la representación nacional. La discrepancia entre las posiciones políticas, legítima y necesaria desde el pluralismo, no debe impedir la colaboración ni hacernos olvidar —como hemos señalado en múltiples ocasiones— que, en el sistema parlamentario, la proximidad y la disposición al acuerdo deben prevalecer sobre el enfrentamiento a ultranza entre las fuerzas políticas. Como se ha dicho: «En la esencia del sistema parlamentario está la disposición al compromiso. El régimen parlamentario es un régimen de tolerancia».
La crisis institucional tuvo otra manifestación, señalada por la profesora Ana Carmona en su intervención, en la situación del Gobierno. Este se encuentra privado, pese a la exigencia constitucional, de un respaldo parlamentario suficiente para aprobar los presupuestos y empeñado, al mismo tiempo, en desarrollar una política legislativa difícilmente viable a la vista de su precaria mayoría en el Congreso. Esta situación ha propiciado un recurso excesivo a los decretos-leyes, que bordea la inconstitucionalidad cuando no concurren de manera suficiente los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad; además se plantean dudas sobre el respeto a la reserva de ley y se genera inseguridad jurídica cuando estas normas son derogadas o fracasa su conversión en ley tras la correspondiente tramitación.
Pero el problema constitucional del Gobierno y su contribución a la crisis institucional no se agotan en estas dificultades. Afectan también a la propia desfiguración de la idea de Gobierno como órgano encargado de la dirección política del Estado. En numerosas ocasiones, el Ejecutivo se ha mostrado dividido. Es cierto que no cabe exigir la misma cohesión a un Gobierno de coalición que a uno sustentado por una sola fuerza política. Pero aquel debe mantener, en todo caso, la coherencia suficiente para que pueda atribuírsele una orientación política común, un idem sentire de re publica.
La última muestra de este fraccionamiento se ha encontrado en la disposición del Ejecutivo a presentar dos decretos-leyes distintos sobre una misma materia —la vivienda—, cuya iniciativa correspondía a los dos grupos políticos de la coalición, cuyas discrepancias al respecto son bien conocidas. El episodio ilustra las dificultades para articular una dirección política común y proyectar sobre la acción gubernamental una voluntad reconocible como tal.
La crisis institucional presenta una última vertiente en el ámbito de la justicia, que se manifiesta, a su vez, en distintos planos. En primer lugar, se ha negado que exista en España un problema de lawfare que justifique el cuestionamiento generalizado de las decisiones judiciales. No cabe eximir a la clase política del control jurisdiccional de sus actuaciones, pero tampoco admitir que el Ejecutivo deslegitime las resoluciones judiciales al margen de los cauces jurídicos previstos. Naturalmente, ello no excluye el ejercicio de los recursos procedentes ni la expresión razonada y moderada de la discrepancia con una decisión judicial.
Durante el seminario se formularon también propuestas razonables para limitar la discrecionalidad del Consejo General del Poder Judicial y favorecer una aceptación más pacífica de sus decisiones sobre los nombramientos de quienes ocupan los principales cargos de las altas instancias judiciales del país.
Finalmente, se suscitó una discusión, especialmente relevante, sobre los presupuestos y el alcance de la crítica a la actividad jurisdiccional del Tribunal Constitucional. A mi juicio, el debate pasó por alto algunos aspectos que merecerían mayor atención. Son cuestiones formales, si se quiere, pero que afectan al rendimiento del Tribunal. En su momento, las sentencias constitucionales contribuyeron a renovar el lenguaje forense. Hoy cabría pedir al Tribunal una exposición más concisa, ordenada y sistemática de sus razonamientos. Sus sentencias son, con cierta frecuencia, prolijas y reiterativas, y carecen en ocasiones de un hilo argumental que facilite su comprensión.
Me permití asimismo hacer algunas observaciones sobre las críticas que recibe el Tribunal Constitucional, pensando en lo sucedido en una situación también decepcionante en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Tenía en mente , en particular, la rectificación de la jurisprudencia sobre el derecho al aborto, a raíz de la sentencia Dobbs v. Jackson, de 24 de junio de 2022; a la exclusión de la acción afirmativa en la educación superior, y al abandono de la línea jurisprudencial que había protegido la separación entre la Iglesia y el Estado. Frente a estas decisiones, que cabe considerar regresivas, resulta significativo que autores como Laurence Tribe o Sanford Levinson hayan mantenido una crítica argumentada, sin convertirla en una descalificación indiscriminada del Tribunal. Mi propósito era advertir del riesgo de que una situación parecida pudiera ocurrir en España.
Si admitimos la distinción entre tribunales constitucionales de fundación y tribunales constitucionales de gestión, podríamos concluir que estos últimos están sometidos a exigencias distintas, aunque no por ello menos importantes. Tienen fundamento, mirando a España, desde luego, las críticas relativas a la escasez de deliberación colegiada, que se desprende de la persistente división en bloques —«conservador» y «progresista»— y de la previsibilidad de las posiciones que adoptarán los miembros del TC en futuras controversias. Pero la crítica debería partir, ante todo, del examen de la solidez de los fundamentos jurídicos de las decisiones, aspecto que a menudo queda relegado.
La independencia de los magistrados, entonces, no debería deducirse únicamente de las circunstancias de su nombramiento. En cualquier caso, como he señalado en alguna ocasión, para preservar la independencia del Tribunal tampoco está de más que los demás poderes públicos y la opinión pública —incluida la comunidad académica— mantengan hacia él una actitud contenida. Erosionar el crédito del Tribunal Constitucional,si fuera el caso, puede resultar arriesgado para el sistema constitucional, dada la importancia de sus funciones, tanto en la ordenación territorial del Estado como en la protección de los derechos fundamentales.
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