La crisis del federalismo fiscal en Argentina

La experiencia histórica nos dice que no ha sido nunca fácil definir las reglas sobre la distribución de recursos y gastos fiscales entre las jurisdicciones de gobierno, es decir entre la Nación, Regiones, Provincias y Municipios. En Argentina Juan Bautista Alberdi fue claro cuando afirmó en las Bases: “Estando a la ley de los antecedentes y al imperio de la actualidad, la República Argentina será y no podrá menos de ser un Estado Federativo, una República nacional, compuesta de varias provincias…”. Es así que la Constitución estableció en su artículo 1º que la “Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal.” Pero esta disposición fundacional aprobada en 1853 se adopto después de décadas de cruentos enfrentamientos entre los unitarios y federales, que emergieron cuando las entonces Provincias Unidas del Rio de La Plata proclamaron su independencia de España en 1816. La disputa por la apropiación de las rentas fiscales, particularmente las de la aduana de Buenos Aires, es la clave para entender estos enfrentamientos previos a la Organización Nacional de la segunda mitad del siglo XIX.

La coparticipación automática de los impuestos nacionales entre la Nación y las Provincias recién se estableció en 1935 después que la Nación creara nuevos impuestos directos como el impuesto a los réditos, actualmente conocido como impuesto a las ganancias. Al día de hoy aun existe pendiente el “pacto fiscal” que significa cumplir con lo dispuesto por la nueva Constitución Nacional del año 1994, que en su artículo 75 establece que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que asegure “a las provincias la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”. Además, la nueva Constitución indica que esta distribución deberá ser equitativa, solidaria y procurara la “igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Cumplir este preciso mandato constitucional exigirá un gran esfuerzo político de concertación, es decir un acuerdo fundacional que involucre a todas las provincias y a la Nación; no exageramos si decimos que este acuerdo fiscal pendiente es la “madre de todos los pactos sociales o políticos” que se pueden plantear hoy en Argentina.

Recordemos que durante el trienio peronista (1973/75) la coparticipación de impuestos nacionales a favor de las provincias trepo a su entonces máximo valor (52,4 por ciento) de la recaudación total que ingresaba al Tesoro Nacional. Durante el gobierno instalado por el golpe militar de marzo de 1976 esta magnitud cae drásticamente hasta apenas 32 por ciento en 1982. A principios de 1988 se aprueba una nueva ley, impulsada por Antonio Cafiero (entonces gobernador de Buenos Aires) y el Presidente Alfonsín, que aseguro a las provincias el 57,66 por ciento de la recaudación nacional; este fue el máximo valor desde el inicio del régimen de coparticipación de impuestos. Pero esta ley fue transitoria y por este motivo la Convención Constituyente de 1994 decidió aprobar el mandato explicitado en el artículo 75. Pero este sabio mandato esta aun incumplido, así se puede explicar el actual proceso de enorme concentración de recursos fiscales en manos del Tesoro Nacional en desmedro de la totalidad de las provincias. Hoy se transfiere automáticamente a las provincias apenas el 30 por ciento de la recaudación nacional, muy reducida magnitud que es inferior a la vigente durante el último gobierno militar.

La gran mayoría de las provincias tienen serias dificultades para afrontar sus gastos en educación, salud y seguridad, grandes responsabilidades directamente a su cargo. Es cierto que el gobierno nacional realiza transferencias discrecionales de fondos a favor de las provincias por fuera del régimen de coparticipación automática, pero al no existir normas objetivas que regulen las mismas esta práctica debilita seriamente la autonomía política de las provincias. No puede existir un verdadero federalismo político que no esté sustentado en la autonomía financiera de las provincias. Cuando la caja se centraliza en la Casa Rosada los gobernadores electos por los pueblos de las Provincias se convierten en meros delegados del poder central.