Sobre el procedimiento de investidura

Transcurridos más de cien días desde la celebración de las pasadas elecciones generales en España, y con independencia del resultado final del proceso abierto tras las mismas (a conocer en pocos días), cabe extraer una serie de conclusiones desde el punto de vista jurídico-constitucional. Efectivamente, dejando al margen cualquier valoración de tipo político, lo cierto es que tanto “de Constitutione” como “de lege ferenda” ha quedado de manifiesto la conveniencia de abordar determinados aspectos en futuras reformas.

En primer término, y ante todo, ha de subrayarse la excesiva duración de los plazos, mucho más amplios que los establecidos, con carácter general, en el Derecho Comparado. El “problema temporal” afecta tanto al propio proceso electoral como a la regulación del procedimiento de investidura previstos en nuestro ordenamiento. Así, por lo que a los plazos electorales se refiere, estos se antojan en cierta medida excesivos. Bien es verdad que el procedimiento electoral español no merece sino una valoración positiva, siendo escasísimos los problemas o incidentes de relevancia producidos en los procesos electorales celebrados hasta la fecha. De hecho, la doctrina comparada ha ponderado el acierto del legislador patrio a la hora de regular el mismo, destacando especialmente el papel desempeñado por el árbitro del partido, esto es, la Junta Electoral Central. No obstante, la secuencia temporal prevista en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, condicionada parcialmente por el propio tenor de la Constitución, es demasiado extensa, extensión en gran parte motivada por la previsión de la posibilidad de presentación de numerosos recursos incidentales en distintas fases del procedimiento. Pero, siendo loable tal objetivo, el mismo se difumina si se tiene en cuenta que la legitimación para la presentación de los recursos se circunscribe a las candidaturas, sin que los ciudadanos puedan plantear los mismos y, sobre todo, porque caben alternativas más mesuradas como la concentración temporal de recursos. En cualquier caso, cincuenta y cuatro días desde la disolución de las Cámaras es un plazo desconocido en otros países (destaca en este sentido Gran Bretaña, donde desde la disolución del Parlamento hasta la elección sólo transcurren 17 días hábiles).

Por lo que respecta a los plazos del procedimiento de investidura, en las últimas semanas ha sido objeto de críticas (y de cierta incomprensión) la necesidad de agotar el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura para que puedan convocarse nuevas elecciones ante el fracaso político en la elección de un presidente del Gobierno. A ello se une el hecho de que en el ordenamiento español no está fijado un plazo para que el Jefe del Estado realice su primera propuesta al Congreso, poniendo, por consiguiente, en marcha el referido plazo de dos meses. Ciertamente, en otros países la regulación y la praxis es similar a la española, caso conocido de Bélgica, si bien también cabe citar otros ejemplos en sentido contrario, bien sea por establecerlo así su regulación o por la propia dinámica del sistema político, destacando los casos de las democracias escandinavas o de Gran Bretaña. En efecto, incluso en situaciones de clara mayoría parlamentaria y, por tanto, de gobiernos “fácilmente” deducibles de las urnas, la realidad española contrasta con la de estos países, toda vez que en nuestro país aun en tales supuestos la formación del nuevo Gobierno tarda como mínimo alrededor de un mes, mientras que en los sistemas acabados de referir el traspaso de poderes se produce en pocos días, e incluso en horas, desde el veredicto de las urnas. En los casos de Parlamentos fragmentados a resultas de los comicios la cultura política de los países señalados, así como el comportamiento de los distintos actores en juego, hace que los plazos consumidos hasta formar gobierno no sean excesivamente largos.

La cuestión acabada de plantear enlaza con la del papel del Jefe del Estado en el proceso descrito. Si se desea que éste no tenga ningún margen de iniciativa, por mínimo que sea, en todo el proceso (como se ha afirmado a lo largo de este período, contradiciendo la que era doctrina oficial en el momento de aprobarse la Constitución), el plazo se antoja muy amplio y, por lo demás, innecesario, dado que difícilmente se moverán las posiciones inicialmente fijadas por las cúpulas de los partidos políticos. En este sentido, la atribución de una mínima función impulsora al Jefe del Estado en otros ordenamientos responde al deseo de que la acción de éste pueda contribuir a desbloquear determinadas situaciones; en el caso contrario de que se elimine cualquier margen propio al Jefe del Estado lo más lógico es, ante coyunturas de imposibilidad de acuerdo, recurrir directamente a elecciones. Como es sabido, el marco constitucional español no permite tal solución, ya que estaba pensado y diseñado para otras coyunturas diferentes, otros actores, otros comportamientos, ¿otra realidad social?... Todo ello nos remite a la realidad abrumadora del Estado de partidos, al margen de los cuales nada es posible (así parece quererlo el “ciudadano corriente” en este y otros aspectos de la dinámica constitucional, por ejemplo, la disciplina de voto).

Una alternativa a la solución expeditiva (inmediata disolución si en un plazo perentorio no hay perspectivas de investidura) podría ser la importación en nuestro país de soluciones como la italiana o, en menor medida, la británica. De acuerdo con las mismas, el Jefe del Estado nombra (no propone) ya un Presidente del Gobierno o Primer Ministro y es éste, una vez designado su gabinete, quien debe obtener la confianza del Parlamento, esto es, se invierten los términos de la ecuación alemana o española. De esta forma, se pone una mayor presión sobre el Legislativo ya que debe responder a un hecho consumado. Con todo, la alternativa dista de ser una panacea, pues no garantiza ni mucho menos el otorgamiento de la confianza parlamentaria y, por otra parte, supone el reforzamiento del papel del Jefe del Estado, colocándole, en determinados supuestos, en medio de una eventual tormenta política. Otra posibilidad es la reducción drástica de los plazos fijados en la Constitución y la cobertura de las lagunas (temporales y no temporales) en la regulación del proceso. Así, en primer término, es necesario fijar un plazo, hoy por hoy inexistente, para que se lleve a cabo la primera propuesta de candidato por el Jefe del Estado, de tal manera que puedan activarse los demás plazos. Si bien son mayoría los países en donde tal plazo no está predeterminado, no faltan ejemplos de lo contrario, como el contenido en la Constitución polaca (14 días desde la sesión constitutiva de la asamblea), siendo, sin duda, mayores las ventajas derivadas de la referida predeterminación que los posibles inconvenientes. De otra parte, cabría reducir el resto de plazos, como sucede, por ejemplo en Alemania (en donde desde que se activa el proceso con la votación de la primera propuesta el plazo máximo de duración es de 21 días).

Por lo que respecta al ejecutivo, un extremo que necesita una clarificación o regulación precisa es el del estatuto del denominado Gobierno en funciones, tal y como ha acreditado la reciente experiencia vivida en nuestro país. Lejos de entrar en la polémica surgida, han de regularse con nitidez las competencias y potestades del primero así como las facultades del Parlamento en relación con el mismo. Es esta una cuestión también controvertida en otros países, incluso con sistemas no idénticos al nuestro. Así, cabe mencionar la controversia suscitada en Estados Unidos en relación con el ejercicio de potestades del Presidente “lame-duck” (literalmente, pato cojo, o Presidente de salida, esto es, entre la elección y la toma de posesión del nuevo mandatario, dos meses y medio más tarde) o, a la inversa, respecto a los nombramientos presidenciales en períodos de receso del Congreso. Como alternativa o complemento de la regulación normativa, esta cuestión puede ser objeto de clarificación por el Tribunal Constitucional, de modo similar a como ha ocurrido en otros ordenamientos (por ejemplo, en Estados Unidos). En cualquier caso, debería estudiarse la conveniencia de extender las limitaciones predicables del gobierno en funciones al lapso temporal que media entre la disolución de la Cámara y la celebración de las elecciones, como sucede en Gran Bretaña con el denominado Purdah (en nuestro país, como es sabido, sólo se aplican al período entre estas últimas y la toma de posesión del nuevo Gobierno), si bien ello debería ir acompañado del acortamiento de los plazos aplicables, en línea con lo señalado anteriormente (en caso contrario, el vacío de poder político en el ejecutivo sería demasiado prolongado).

Por último, y enlazando con un aspecto ya referido con anterioridad, podría analizarse la conveniencia de acortar los plazos del procedimiento electoral en los casos en que este se convoque como consecuencia de un proceso de investidura fallido. Hay que señalar que ya incluso en el marco actual ello es posible dado que el plazo de 54 días desde la convocatoria a la elección establecido en la LOREG (art. 42) se refiere en exclusiva a los supuestos de agotamiento del mandato de las Cámaras o disolución por el Presidente del ejecutivo, en tanto que para el caso analizado jugaría únicamente la previsión constitucional de que entre la terminación de mandato (cualquiera que sea su causa) y la elección deben mediar entre 30 y 60 días. En cualquier caso, debe admitirse que un plazo más reducido no podría establecerse sin la acomodación de todo el procedimiento electoral (diseñado para los 54 días aplicables en la generalidad de los casos) al supuesto específico comentado.

Ciertamente, la conformación político-partidista de la Cámara Baja salida de las urnas el pasado 20 de diciembre ha sido excepcional en nuestra historia política, siendo la concreta distribución aritmética de los escaños poco propicia, prima facie, a posibles acuerdos de investidura. El diseño constitucional y la praxis habida anteriormente tenían en cuenta otros escenarios. Modificada la realidad es aconsejable cambiar las normas para acomodarlas a la misma y, principalmente, para encauzar esta última. El tren del Derecho no puede permitirse llegar tarde a la estación, pues en caso contrario puede que cuando llegue a la misma los viajeros que estaban esperando hayan preferido coger otro medio de transporte.