El tiempo del poder

Uno de los principios consustanciales a todo Estado democrático es el de temporalidad del poder. Si uno de los objetivos prioritarios del Estado Democrático de Derecho es articular límites al poder, qué duda cabe de que el acotamiento temporal de este último constituye una premisa para la realización del mismo. Si a ello se añade el hecho de que el Estado democrático exige el acoplamiento de sus órganos de gobierno con los designios ciudadanos, la celebración periódica de elecciones con tal fin se halla también entre los rasgos definitorios de aquél.

Frente las monarquías absolutas en las que el principio imperante fuera precisamente el contrario, el carácter vitalicio o perpetuo del poder y, en la mayoría de casos, acompañada de su transmisión hereditaria, los arquitectos del Nuevo Régimen liberal partieron del principio opuesto. Por lo demás, a los efectos del principio analizado, no faltaban precedentes en la Antigüedad. El aseguramiento de la temporalidad del poder fue una preocupación constante en la Atenas clásica y, en menor medida, en la República romana. Cabe recordar que en la polis griega, constatada por experiencia los males del abuso de poder, la fugacidad del “momento político” presidirá en buena medida su arquitrabe público. Así, la mayor parte de las magistraturas ejecutivas (arcontes, estrategas…) serán desempeñadas por un plazo máximo de un año, sin posibilidad de reelección. A ello se añade que en gran número de supuestos el sistema de designación empleado era el sorteo, lo que cercenaría aún más si cabe los temidos riesgos. En el caso romano, un parecido élan presidirá su entramado republicano, destacando en este aspecto la limitación a un año del mandato de la máxima magistratura, el consulado, no reelegible sino tras un prudente período de enfriamiento (que en algunos momentos históricos llegó a diez años), a lo que se unía el hecho de que se trataba de un cargo colegiado, pudiendo cada uno de los dos cónsules vetar las decisiones del otro (intercessio).

Desde los debates de las asambleas constituyentes estadounidense y francesa, la historia del constitucionalismo occidental ha sido la de la búsqueda de la forma más idónea, por equilibrada, de acotación temporal del poder, y la consecución progresiva de una más perfecta limitación del mismo, si bien con ciertos retrocesos (algunos de ellos justificados), destacando entre estos últimos los procesos de concentración del poder en los ejecutivos como consecuencia de los dos grandes conflictos bélicos del pasado siglo, primero, y de las exigencias de la implantación del Estado de Bienestar, después.

Con el objetivo señalado, no han faltado Constituciones que han establecido la necesidad de renovar el poder cada año, si bien la tónica general ha sido la de establecer períodos más largos. En cualquier caso, se observa desde hace ya tiempo una tendencia al acortamiento progresivo de la duración de los mandatos. Así, en el Reino Unido, con la aprobación de la primera Parliament Act (1911) se pasó del mandato tradicional de los Comunes de siete años a otro de cinco, acortamiento idéntico al producido en Francia respecto al mandato del Presidente de la República desde la reforma constitucional de 2000. Por lo general, en los países de nuestro entorno el plazo más frecuente de duración del mandato (parlamentario o de magistraturas) es el de cuatro años (casos, entre otros, de España, Alemania e Italia) o cinco (Reino Unido, Francia, Parlamento Europeo, etc…), cabiendo citar como excepciones los seis años del Senado norteamericano o lo dispuesto en gran parte de Estados iberoamericanos). No obstante, ha de recordarse que en el ámbito parlamentario no faltan mandatos vitalicios, como sucede en el caso de los Lores británicos o de la Cámara Alta canadiense, extremo éste que aparece conectado, justamente o no, con el cuestionamiento que las segundas cámaras experimentan desde hace unos años (y, especialmente, en los países mencionados por su desvinculación con el principio democrático que impone la reválida periódica del poder).

Pero más aún que la delimitación más o menos acertada del tiempo de duración de una magistratura o del mandato parlamentario, cobra mayor importancia, y por lo tanto suscita también mayor controversia, la determinación o no de un límite a la posibilidad de reelección. Como es sabido, la cuestión se ha planteado con toda su crudeza en el contexto de la forma de gobierno presidencialista y, en especial, en su adaptación al espacio constitucional iberoamericano. El documento fundacional de tal forma de gobierno no establecía ninguna limitación en el sentido apuntado para la máxima magistratura ejecutiva. El primer presidente de Estados Unidos, hombre extraordinario por su absoluta sencillez y humildad, renuente ya a aceptar su inicial reelección, decidió finalmente no presentarse para un tercer mandato, sentando tal costumbre o convención, seguida por sus sucesores (tal fue su autoritas en la mentalidad colectiva norteamericana). La norma no escrita sólo se rompería en 1940 cuando, en un escenario de gran convulsión derivada de la crisis económica de los años 30 y, sobre todo, a las puertas de la entrada en el conflicto bélico mundial, Franklin D. Roosevelt buscó un tercer mandato, obtenido finalmente, y vuelto a revalidar en 1944. En cualquier caso, se había tratado de la excepción que confirmaba la regla, una regla que el Congreso estadounidense optaría por establecer por escrito (y, por tanto, por hacerla imperativa) al aprobar la enmienda (XXII) a la Constitución por la que se prohíbe con carácter absoluto más de dos mandatos por parte de un presidente. En el caso del presidencialismo iberoamericano se han sucedido numerosos intentos de acotar las posibilidades de reelección, gran parte de ellos resueltos con la modificación de las Cartas Magnas para hacer posible la reelección del ocupante, “constante matrimonio”, de la más alta magistratura de la Nación, con el asentimiento mayoritario de un pueblo que, ante las facultades excepcionales del líder del momento, se desdice de lo dicho, haciendo una salvedad a su anterior deseo. Todo ello sin faltar la crítica de la oposición e incluso pronunciamientos más o menos controvertidos de las Cortes Supremas o Constitucionales.

Si el debate en torno a la conveniencia o inconveniencia de permitir la reelección o reelecciones se centra en la figura del presidente del ejecutivo, en particular en las formas de gobierno presidencialistas, no ha estado, sin embargo, tampoco ausente en lo que respecta a su extensión a los parlamentarios e incluso también, en las formas de gobierno parlamentarias, al primer ministro. Así, siendo la norma general la inexistencia de límites a la reelección de los miembros de las Cámaras, en algunos sistemas, especialmente en los presidencialistas, se han establecido prohibiciones al respecto, tal y como como sucede en algunos países Iberoamericanos. En Estados Unidos la cuestión llegó a plantearse a raíz del intento por parte de algunos Estados de establecer por ley un límite respecto a los senadores elegidos por los pueblos de los mismos, intento frustrado finalmente al determinar el Tribunal Supremo federal su inconstitucionalidad, toda vez que la Constitución federal no establece ninguna restricción a la posibilidad de reelección de aquéllos. En relación con lo señalado, en las formas de gobierno parlamentarias la imposición de límites al número de mandatos de un primer ministro es una cuestión más problemática si cabe por cuanto que, como es sabido, el ejecutivo no es sino una emanación del parlamento, gozando éste de plena libertad a la hora de escoger al órgano rector de la gobernación diaria. De ahí se colige que el eventual establecimiento de límites al número de mandatos de un presidente del Consejo (además de requerir la reforma de la Constitución) supondría ciertamente una mutación de no menor trascendencia en el sistema político de un país, hasta el punto de desvirtuar (transformándose en otro sistema, inédito en la historia constitucional) dicha forma de gobierno.

De otra parte, ha de recordarse que el principio de temporalidad del poder no encuentra traslación al poder judicial, precisamente por cuanto que la independencia del mismo tiene en el principio de inamovilidad uno de sus presupuestos. No obstante, la cuestión se ha suscitado en relación con los órganos encargados del control de la constitucionalidad de las normas y actos del poder público. A este respecto, lo más frecuente es establecer períodos largos para el desempeño de sus funciones por los magistrados (nueve años es el más usual, como sucede con nuestro Tribunal Constitucional), prohibiéndose en la mayoría de casos la posibilidad de reelección. Más aún en el caso estadounidense se ha optado por la designación con carácter vitalicio de los nueve integrantes de su Corte Suprema.

Los argumentos en favor y en contra de establecer o no límites a la duración del poder, sea mediante mandatos cortos o prohibiendo la posibilidad de revalidación del mismo, son bien conocidos. En pro de imponer límites se señala la constatación de que el ejercicio prolongado del poder es perjudicial, pues, como sabe todo aquel que ha entrado en contacto directo con el mismo, crea alrededor del que lo ejerce de manera prolongada una sensación de propiedad sobre el mismo, de predestinación y providencialismo, que supone una merma en sus potencialidades benéficas. En este sentido, el poder sería como el anillo de Tolkien, que erosionaría la bondad de su poseedor conforme transcurre el tiempo, transformando su percepción de la realidad (en términos más prosaicos en nuestro país se ha hablado del llamado “síndrome de La Moncloa”) y al propio portador sacando lo peor de sí. Por ello resultaría conveniente poner límites temporales al mismo, aun contra la voluntad del propio electorado-pueblo. De otra parte, se señala, la acotación temporal mediante la prohibición de reelección favorecería la necesaria renovación de las élites políticas, y dentro de éstas, su relevo generacional.

Por el contrario, y comenzando por esto último, no deja de resultar paradójico que, admitido ya casi como postulado incontrovertible la necesaria juventud de los candidatos (o en sentido inverso, el rechazo de candidatos demasiado “viejos”), nos encontramos en cambio ante una sociedad creciente e imparablemente gerontocratizada, por mor de la inversión de la pirámide vegetativa. Pero, más allá de ello, cabe señalar que en todo caso un único plazo de cuatro años es en exceso corto por insuficiente para la implantación de políticas públicas ambiciosas y transformadoras de la sociedad. En este sentido, se suele señalar que los mayores logros de un dirigente político (particularmente en política exterior) se producen en su segundo mandato (en el caso británico se cita el segundo gabinete Gladstone como paradigmático al respecto), fruto en gran parte del conocimiento adquirido en el primero. A ello se añade además el denominado “síndrome del pato cojo” (lame duck), predicado del último año del mandato de un presidente estadounidense pero extensible a otras latitudes, descriptor del hecho de que la autoridad presidencial decrece considerablemente ante la perspectiva de su inminente salida. Por último, en el marco de órganos de control, los mandatos largos favorecen en principio su independencia, no jugando, en principio, en favor de esta última la posibilidad de reelección. En este sentido, mandatos vitalicios o en períodos próximos a la jubilación eliminan cualquier tentación de “pagar favores futuros”.

Como siempre, el equilibrio es la solución en principio más adecuada, y la más difícil, por ende. Lo importante en cualquier caso no es tanto establecer límites sin más de forma impremeditada, que en determinadas coyunturas podrían ser, además, contraproducentes (el caso ruso con el tándem Putin-Medeiev es ilustrativo al respecto). Lo trascendente es articular mecanismos que hagan siempre posible una eventual renovación de poder, a través de un eficaz control y, por consiguiente, de un más informado veredicto ciudadano. En este sentido, es tanto o más crítico establecer mecanismos que permitan una mayor libertad en el seno de las formaciones políticas (singularmente en la actuación de los parlamentarios, tal y como sucede en el sistema británico, destacando, por ejemplo, la importancia del Comité 1922) y una más ágil exigencia de responsabilidad política del ejecutivo (moción de censura a la cabeza), contemplando incluso instrumentos de revocación popular semejantes a los que existen en determinados Estados norteamericanos (el célebre recall popular). Resulta capital, pues, la apertura del sistema, el que se den todas las condiciones para que exista la posibilidad de que la minoría de hoy, si el electorado así lo quiere, se convierta en la mayoría del mañana.