Reflexiones sobre la descentralización

No cabe duda de que uno de los fenómenos más importantes del último tercio del siglo XX ha sido la descentralización. Ésta ha sido contemplada –con razón- como un fenómeno positivo, en cuanto supone de profundización en el ideal democrático al acercar las instancias de decisión a los ciudadanos. Sin embargo, en los últimos años en los países de nuestro entorno asistimos a un proceso de reflexión que ha llevado a valorar los procesos descentralizadores no como desiderata en sí mismos considerados, sino en tanto consigan efectos beneficiosos para el conjunto social.

Fruto de esa reflexión ha sido lo que podríamos denominar como “sosegamiento” en la dinámica descentralizadora. Así, puede citarse como primera plasmación de dicha reflexión la reforma constitucional llevada a cabo en Alemania en 2006, por la que se redistribuyen competencias entre la Federación y los Länder (recentralizando algunas de ellas) y se disminuye considerablemente el número de proyectos de ley respecto de los cuales el Bundesrat puede oponer su veto. En Gran Bretaña, sin perjuicio de los procedimientos de devolution en favor de Escocia y en menor medida de Gales, el intento de regionalización en Inglaterra fracasó al rechazarse en referéndum la creación de la primera región en el Nordeste del país en 2004. Igualmente, en el año 2005 los italianos rechazaron en referéndum el paso de un estado regional a uno con características más federales. Otros referenda fracasados en favor de una mayor descentralización son los casos portugués (1998) y francés (en relación con la autonomía de Córcega en 2003). Los resultados descritos parecen consolidar una tendencia ciudadana a no ahondar en un proceso valorado positivamente, pero de cuya profundización no se perciben las ventajas de un modo claro. En este caso, contradiciendo la máxima machadiana, no necesariamente se hace camino al andar. Con todo, no puede negarse la importancia del fenómeno descentralizador, máxime si se tiene en cuenta que una de las consecuencias, en principio paradójicas de la globalización, es el aferramiento del ciudadano a los centros de poder locales y regionales, frente a la “inasibilidad” de los centros de decisión planetarios.

Por lo que respecta a España, en los últimos treinta años nuestro país ha experimentado un aggiornamiento sin parangón. En un tiempo record España ha sufrido una trascedente transformación en los planos político, social y territorial, que ha hecho que se nos haya contemplado con admiración en otras partes del mundo, algo que suele pasar inadvertido dentro de nuestras fronteras, nada extraño en un país acostumbrado a minusvalorar sus logros históricos. En su estructura territorial España ha experimentado desde 1978 una auténtica revolución, a lo largo de un proceso marcado en sus comienzos por el principio dispositivo y la asimetría hasta desembocar en el estado de cosas actual, con una igualación sustancial de las competencias de las 17 Comunidades Autónomas. Un proceso, como todos, con sus luces y sombras.

En relación con las primeras, es innegable que la descentralización, como se señalara anteriormente, es un proceso positivo en cuanto que acerca los centros de decisión al ciudadano. Ello permite, además, una mejor identificación de los problemas y, por consiguiente, una mejor y más rápida respuesta frente a los mismos y, por lo tanto, una mejor gestión. No puede desconocerse que la articulación de España como un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme reza el artículo 1.1 de la Constitución de 1978, y la consecución de servicios públicos en algunos casos modélicos en el panorama comparado (caso destacado de la Sanidad) ha tenido en las Comunidades Autónomas unas de sus principales palancas de articulación. La existencia de 17 espacios de autogobierno posibilita que desde cada uno de esos centros se realicen políticas propias adaptadas a las peculiaridades de sus territorios. Así, no cabe duda de que la política de agua en regiones como Asturias y Galicia no puede ser igual a las de otras como Murcia o Andalucía; por citar otro ejemplo, las políticas de apoyo a los municipios serán distintas en regiones como Castilla y León que en otras como Madrid. Finalmente, hay que destacar como factor positivo el hecho de que el desarrollo de políticas propias introduzca, o debiera introducir, siempre que haya igualdad de armas y lealtad constitucional, la sana competencia entre Comunidades Autónomas.

Por lo que respecta a los “puntos negros” de nuestro Estado Autonómico, ha de subrayarse que la principal lacra observada radica en el hecho de que en numerosas ocasiones el principio de unidad y servicio al interés general han sido olvidados o relegados. En relación con ello, el desarrollo acelerado del proceso descentralizador no ha ido acompañado de un proceso paralelo de desarrollo de mecanismos efectivos de integración de las entidades territoriales en el Estado. Comenzando por el caso más percutante del Senado, debe reconocerse que Conferencias Sectoriales, Conferencia de Presidentes, Conferencia de Asuntos Europeos, no son hoy por hoy auténticos mecanismos de integración. De este modo, la deseable multilateralidad es sustituida frecuentemente por mecanismos bilaterales de relación, claramente perjudiciales para la coherencia y eficiencia del sistema. De otro lado, hay que destacar la no siempre racional distribución de competencias, dando lugar a claras ineficiencias en determinados ámbitos. Una de las principales deriva de la duplicación e incluso triplicación de niveles competenciales concurrentes sobre un mismo aspecto de una misma materia, lo que suele suceder en aquellas que se perciben como altamente rentables en términos electorales. Ello tiene como reverso el que se abandonen determinadas políticas no tan rentables en tales términos (caso tradicional de la Justicia). Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la cercanía de los centros de decisión a los afectados por la misma no es la mejor solución en todos los casos, como se ha revelado en el caso del urbanismo.

Expuesto lo anterior, es el momento de hacer un alto en el camino para recuperar y coger fuerzas. Un alto en el camino para echar la vista atrás y enorgullecerse de lo recorrido, pero siendo conscientes de los errores cometidos para profundizar en los aciertos y no reincidir en los desaciertos. Las Comunidades Autónomas no son las culpables de la actual situación económica, aunque no son completamente ajenas a la misma, como, en general, las estructuras públicas en nuestro país. En todo caso, han de ser protagonistas en la recuperación. Si el hecho autonómico es hoy irreversible, que lo es, no es menos cierto que la unidad y la solidaridad entre todas las partes de España son ahora más necesarias que nunca. Es preciso que todos nos cojamos de la mano para reanudar la marcha.