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Escocia tras la independencia

Juan José Solozábal
martes 27 de agosto de 2013, 20:27h
Como sabe el lector encuentro totalmente plausible el ejemplo que ofrece el Gobierno británico de implicarse a fondo en el debate sobre la independencia de Escocia, aunque en nuestro ordenamiento, sin proceder previamente a una reforma constitucional, no sea posible convocar un referendum al respecto como el que se celebrará en el territorio británico en 2014. Me parece inobjetable la posición de partida del Gobierno del Reino Unido de considerar el problema de la independencia de Escocia como una cuestión política, antes de nada, y que por tanto donde se ventila verdaderamente es en el plano de la opinión pública, siendo sólo secundariamente un asunto jurídico o exclusivamente constitucional.

En el diálogo sobre la independencia de Escocia el Gobierno británico ha puesto sobre la mesa tres documentos, que tratan de visualizar el futuro de Escocia en el nuevo escenario en relación con su posición constitucional, y la operación en dicha circunstancia del Banco de Inglaterra y la moneda escocesa. En el discurso del Gobierno británico en lo que se insiste es, de un lado, en mostrar las ventajas para Escocia de su actual situación en el Reino Unido, que se derivarían de sus oportunidades en la esfera internacional para hacerse oír a través del Estado común, al tiempo que Escocia dispone de facultades para decidir sobre las diversas materias a las que alcanza el autogobierno del sistema constitucional de la descentralización, esto es, la devolution.

Por el contrario, en el dibujo negro de las perspectivas del escenario independentista, haciendo frente a la tesis de la banalización de la independencia que gusta al Gobierno del líder independentista Mr. Salmon, el ejecutivo británico resalta la imposibilidad de que Escocia, sea en el plano internacional o específicamente en el europeo, se presente como sucesor jurídico del Reino Unido. A estos efectos se añade al paper sobre la posición constitucional de Escocia en la independencia, Scotland analisis: devolution and the implications of Scottish Independence, un trabajo de dos reputados profesores de derecho público, James Crawford y Alan Boyle, cuyas tesis conviene apuntar brevemente.

La independencia podría dar lugar a tres escenarios. En primer lugar, una reversión a la situación anterior a la incorporación de Escocia al Reino Unido, que supondría ignorar los cambios la posición constitucional de Escocia, especialmente teniendo en cuenta las organizaciones internacionales nuevas de las que ahora forma parte y sobre todo la instauración de la Unión Europea. De manera que no hay ventajas para Escocia en la vuelta a la posición de 1707, sobre el partir de cero tras la independencia.

Un segundo escenario, poco probable, podría consistir en que tras la independencia no hay ningún Estado que continúe o suceda al anterior sino que surgen dos nuevos Estados, como ocurrió en el caso de Chequia y Eslovaquia, diciembre de 1992, tras la disolución por acuerdo de los dos Parlamentos, conforme a lo convenido al respecto por los gobiernos.

El tercer escenario y que el dictamen considera como el idóneo para entender la sucesión de los Estados tras la independencia de Escocia, contempla que tras la crisis, surgen un Estado continuador y un Estado independiente que debe de solicitar la entrada en los organismos internacionales y que puede reconsiderar su posición en los acuerdos internacionales. Así, en las Naciones Unidas, se asegura la continuidad del Estado como miembro que retenga la mayor parte del territorio, un efectivo dominio sobre el mismo y la residencia en lo que queda de territorio de las instituciones de gobierno. De otra parte la Carta (art.4) garantiza al nuevo Estado el derecho a formar parte de la organización internacional. Todos estos factores (y una predisposición en ese sentido que el Gobierno británico cree encontrar en las cancillerías) están a favor de la tesis de que el Estado que continúa en Naciones Unidas tras la separación, si Escocia alcanza la independencia, es el Reino Unido restante que retendrá el 92 por ciento de la población del Estado británico anterior, más de dos tercios de su territorio y su principales instituciones de gobierno, puesto que el Parlamento, la Corte Suprema y los departamentos ministeriales están en Londres.

Por supuesto lo que interesa a los autores del Informe es elucidar la situación en Europa, planteándose la continuidad de una Escocia independiente en el Consejo de Europa y la Unión Europea. Al respecto, lo que se viene a sostener en el dictamen es lo siguiente.
Como el Estatuto del Consejo de Europa contiene una previsión de retirada, pero no dice nada sobre la sucesión de Estados, parece plausible afirmar que una eventual declaración de independencia de Escocia no afectará a la permanencia del Reino Unido restante en el Consejo. Por su parte, Escocia habrá de solicitar el acceso al Consejo, aunque la aplicación del Convenio seguirá interrumpidamente, en la línea de la doctrina asumida por el Tribunal de Estrasburgo, de que “los derechos fundamentales pertenecen a los individuos que viven en el territorio de la parte del Estado concernido, no obstante su sucesiva disolución o sucesión”.

En relación con la Unión Europea, y por lo que hace a la posición de lo que queda del Reino Unido, conviene tener en cuenta que el Tratado de Lisboa, prevé en cuanto a la retirada de un Estado de la Unión, que la misma se comunica a los órganos correspondientes de la Organización, pero la posición del Estado que queda no cambia, como se mostró en los casos de Argelia y de Groenlandia, aunque en tales supuestos, respectivamente, se firmaron acuerdos de cooperación y se modificó el Tratado. No se cambiaron los Tratados en el caso de Alemania, que aumentó su territorio y población considerablemente tras la reunificación. Por tanto no se necesitará una reforma en los Tratados en el caso de que Escocia se independice. Lo que no quiere decir que la posición del Reino Unido no se vea afectada por la independencia al reducirse su territorio y población

Por lo que hace a la posición de Escocia, la tesis de los autores del informe a que venimos refiriéndonos, (Opinion: Referendum on the independence of Scotland-International Law Aspects), profesores James Crawford y Alan Boyle, es bien clara, de acuerdo con las opiniones de los presidentes de la Comisión, Prodi y Barroso, consultados al respecto. La independencia, sostiene el Informe, supone la pérdida de vigencia del Tratado en el territorio separado y la necesidad de que el nuevo Estado se atenga a las normas de entrada en la Unión, que tendrá que firmar el correspondiente acuerdo y provocar el cambio del Tratado por los miembros de la Organización. Esto es lo que ocurrió en el caso de Groenlandia y en el caso de la reversión del Sarre a Alemania (finales de los cincuenta). Pero no es lo que sucedió en el caso de la Unificación cuando el cambio de fronteras de Alemania no necesitó el reconocimiento de la Unión. La posición de los autores, sin embargo, acepta alguna matización en virtud de lo que pueda establecerse en el Tratado del nuevo Estado independizado con la Unión e incluso de la decisión unilateral y soberana del nuevo Parlamento escocés, si determinase establecer la vigencia del derecho comunitario en Escocia.

A juicio de los autores no hay ninguna duda sobre la imposibilidad de conservar la ciudadanía europea tras la independencia, (y esto a pesar de la atracción que suponga el peso de los derechos fundamentales en la Unión, como vimos ocurría en el caso del Consejo de Europa) pues el artículo 20 del Tratado de Lisboa liga irremisiblemente la condición de la ciudadanía con la nacionalidad de cada Estado. “La ciudadanía de la Unión ha de considerarse adicional y no sustitutoria de la ciudadanía nacional”.

Lo que quiere poner de manifiesto el paper es entonces que Escocia en la Unión Europea no heredará la posición del Reino Unido, sino que habrá de negociar su propias condiciones, ya se refieran estas a la inclusión de Europa en la zona euro o la incorporación al espacio Schengen, los famosos opt-out de que se habla continuamente en el Informe. Añádase a estos inconvenientes la complejidad y larga duración del desenganche de Escocia del Estado británico, además de su afectación a los miles de empleados en la función publica y organismos y quangos británicos en Escocia. A modo de ilustración, sostienen nuestros autores, cuando Checoslovaquia se disolvió se firmaron unos 31 tratados y 2000 acuerdos. Muchos asuntos permanecieron sin acabar de resolverse más de siete años después que terminaron las negociaciones. En el contexto inglés, “cientos de problemas surgirán en la superficie, reflejando tres siglos de integración”.

Juan José Solozábal

Catedrático

Juan José Solozabal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.

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