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El Estado autonómico como forma política equilibrada

martes 28 de enero de 2014, 19:55h
Hay un rasgo que en relación con el diseño de la organización territorial del Estado es muy difícil negarle al constituyente, el de la ambición. Nuestra Constitución se planteó de bruces el problema regional y buscó acomodo a los nacionalistas, al aceptar la existencia de las nacionalidades como sujetos políticos, dotándolas de su correspondencia política, esto es, las Comunidades Autónomas, sin demérito de la afirmación de una nación común, y por ello superior, y un Estado compartido. La nueva Constitución parecía acoger, en el plano institucional, las inspiraciones de nuestra mejor reflexión sobre la forma política de España, que había preocupado a Azaña, que pensaba en asumir las pretensiones identitarias, y a Ortega, que creía que la descentralización estimularía las energías dormidas nacionales.

Pero hay otro rasgo en el que no se suele insistir, que es el de la originalidad de la propuesta del Estado autonómico, de manera que nuestro diseño territorial supone una aportación llamativa en el derecho comparado a los sistemas federativos. Y ello no solo porque contiene algunos caracteres ciertamente privativos, o detalles institucionales que no existen en otras manifestaciones del pluralismo federal. Por ejemplo entre nosotros, el Estatuto de autonomía, a pesar de su relieve cuasi constitucional para el territorio correspondiente, y contra lo que sucede en los Estados federales donde las constituciones de los Estados miembros son obra exclusiva de estos, es una norma aprobada por las Cortes Generales. Tampoco existe en los Estados federales ese instrumento de frenada que es el artículo 161.2 CE y que, como recuerda el lector, sirve para parar en seco actuaciones inconstitucionales (normativas o singulares) de las Comunidades Autónomas, consecuencia inmediata de su impugnación ante el Tribunal constitucional por el Gobierno de la nación. Así se detuvo, conviene tenerlo presente, la ley de Ibarretxe la Ley vasca que pretendía autorizar una consulta al cuerpo electoral vasco en 2008. Es cierto que la singularidad española no nos ha librado de la recepción en nuestro sistema de la intervención federal que permite reaccionar al gobierno central, siempre que cuente con el respaldo del Senado expresado por mayoría absoluta, frente a conductas de una Comunidad Autónoma gravemente atentatorias contra el interés general del Estado, según se establece en el famoso artículo 155 de la Constitución.

Para mí la originalidad del caso español consiste sobre todo en la capacidad del orden constitucional para acoger la idea de equilibrio que es propia de las formas federativas y que constituye lo que evocando a Montesquieu podríamos considerar su principio o criterio inspirador, esto es, lo que explica su verdadera naturaleza. Es, creo, en la reforma de los estatutos donde se muestra el carácter compensado, mixto si se quiere, de nuestra forma política. Como ocurre con las constituciones, la estabilidad y el dinamismo del orden estatutario dependen de las oportunidades o vías de su modificación. Según lo veo, en la reforma de los estatutos se conjugan actuaciones autonómicas , que manifiestan tendencias centrífugas o pluralistas por así decir, y actuaciones del Estado, que manifiestan los rasgos centrípetos o unitarios del sistema. Advirtamos que el equilibrio del conjunto depende del juego sin restricciones de todos los instrumentos previstos, sin limitaciones o supresiones de ninguna de sus partes, contemplando por tanto el funcionamiento del mecanismo a pleno rendimiento.

La dimensión autonómica del sistema consiste en el hecho de que la reforma estatutaria comienza y depende de las Comunidades Autónomas: en efecto, la iniciativa corresponde a los Parlamentos autonómicos que disponen del proyecto en todo momento si la tramitación del mismo como ley orgánica supone una desvirtuación del mismo. Además el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma se pronuncia sobre el proyecto de ley de reforma estatutaria aprobado por las Cortes, ratificándolo o rechazándolo. De modo que la Comunidad autónoma tiene la iniciativa de reforma del Estatuto, por medio del Parlamento; la mantiene durante su tramitación, si no la retira; y decide sobre la misma, por medio del cuerpo electoral.¿En que consisten los elementos centrípetos del proceso, compensadores unitarios del peso territorial en la reforma estatutaria?. El proyecto de reforma del Estatuto es tramitado y aprobado en las Cortes generales como ley orgánica, en una actuación que tiene por objeto el complemento y control del proyecto. A mi juicio, la tramitación parlamentaria debe conducirse con sentido institucional, deferente con la iniciativa, y debe perseguir exclusivamente asegurar el respeto, por la parte autonómica, de las exigencias políticas de la igualdad y homogeneidad del Estado.

Naturalmente la aprobación por las Cortes del Estatuto no cierra el paso a la verificación de su constitucionalidad si este, tras su publicación fuere llevado al Tribunal Constitucional por quien dispone de la legitimación al efecto. La eventual impugnación de un Estatuto reformado entonces no trunca el equilibrio de nuestra forma política, pues jurídicamente no hay medio de impedir el acceso al Tribunal para quien, habilitado para ello, entienda que una norma infraconstitucional, que esta es la verdadera naturaleza del Estatuto, aunque haya sido refrendado por una fracción del cuerpo electoral, es contraria a la Norma Fundamental. Lo correcto es pensar justamente lo contrario, esto es, que la previsión de la intervención del Tribunal Constitucional, que por otra parte permite contemplar adecuadamente los términos en que tiene lugar la actuación de las Cortes en la tramitación del Proyecto de reforma estatutaria, limitada a su consideración global, quedando un control minucioso para los casos en que el Estatuto se lleve al Tribunal Constitucional, lo que hace es reequilibrar el sistema, asegurando su integridad, si se estima que la actuación territorial no ha respetado los límites que en el conjunto le corresponden. El Tribunal Constitucional opera entonces como el último elemento centrípeto del Estado, que corrige la desestabilización autonómica indebidamente producida.
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