Las formas federativas, en las que podemos incluir a nuestro modelo autonómico, son estados compuestos, esto es, tienen dos niveles de autoridades, con jurisdicción general o limitada a su respectivo territorio. Ambas organizaciones políticas, están diseñadas y reguladas en sus respectivas Constituciones, la de la Federación y la de los estados miembros, por tanto tienen sus propios rasgos; pero comparten también características comunes, pues las constituciones de los estados miembros han de atenerse a las decisiones fundamentales en el plano institucional y valorativo de la Constitución común, que es la primera Norma Fundamental de la Federación, la cual, a pesar de su condición compuesta, sigue siendo una verdadera unidad, un estado propiamente dicho.
Las formas federativas no se pueden entender sin prescindir de la unidad, ciertamente, pero tampoco del pluralismo. Pluralismo limitado, pero verdadero pluralismo, que se da en el momento constituyente o de la autoorganización del estado miembro o la comunidad autónoma, y también en su funcionamiento. La limitación del estado miembro o de la comunidad autónoma, cuando proceden a establecer su diseño institucional, esto es, fijar sus instituciones de autogobierno, proviene de su necesario respeto a las decisiones organizativas de la Constitución federal, imponiendo el principio de homogeneidad. En ese sentido por ejemplo los länder alemanes, según el artículo 28 de la Constitución alemana, han de responder a los principios del estado de derecho republicano, democrático y social; pero la capacidad de autoorganización de los elementos territoriales es indudable, exigida como está por el principio dispositivo en cuanto elemento primero del autogobierno. Así, por ejemplo en España, los sistemas parlamentarios autonómicos son sistemas separados del nacional, que no es necesariamente su modelo ni una referencia supletoria en lo que se refiere a su organización y funcionamiento.
La relación entre los planos general y territorial de los sistemas descentralizados es muy interesante y plantea cuestiones curiosas, sobre todo si se analizan considerando un rasgo característico de tales modelos como es su dinamismo o capacidad de desarrollo, incluso en términos no previstos inicialmente. Fijemos nuestra atención por ejemplo en el alcance de la homogeneidad, ahora no como límite o frontera prohibida, sino como perímetro obligado o permitido. Evidentemente el diseño institucional de los componentes territoriales repite el del Estado central o la Federación; en ese sentido cabe hablar de un principio de semejanza. No obstante, acogiendo de otra parte el principio dispositivo, la planta organizativa de las Comunidades Autónomas no tiene que coincidir absolutamente con la configuración institucional del Estado. Así nuestras Comunidades Autónomas como los estados miembros de la Federación austríaca no tienen poder judicial propio, aunque aquellas cuentan con algunas competencias al respecto, sobre todo atinentes a la administración de la administración de justicia. ¿Pero han de generalizarse los consejos consultivos?, ¿y los consejos sociales?, ¿o los defensores del pueblo?
Diría que el Estado autonómico consiente diferentes configuraciones institucionales, de modo que el desarrollo del mismo no tiene por qué ser presidido por el principio de emulación conducente a la igualdad al alza, criterio este que pudo tener sentido en los momentos de afirmación del sistema autonómico, pero que ahora puede ser templado por otras consideraciones, por ejemplo la de la eficiencia, o la subsidiariedad. Caigamos, con todo, en cuenta que la asimetría, entendiendo por tal las diferencias con base normativa , y no meramente fáctica entre las Comunidades Autónomas, tiene una proyección en nuestro sistema mayor que la que se acostumbra a reconocer, aunque no toque a la igualdad sustancial entre las Comunidades Autónomas, equivalente, según una conocida jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a su igual subordinación al orden constitucional, que se refleja en manifestaciones tales como su misma legitimación ante el TC o su representación en el Senado realizada conforme a los mismos criterios. En estos momentos la diferencia entre las Comunidades Autónomas se manifiesta en que hay varias Comunidades Autónomas que no han modificado, frente a lo que han hecho otras, su Estatuto. Por no hablar de los territorios forales, las Comunidades autónomas, hasta ahora, han diferido en el modo de acceso a su autogobierno; y en el plano efectivo por su disposición de organismos o instituciones no generalizados, con independencia de su apoyo normativo estatutario o legal, así policía o establecimientos de radiotelevisión propios.
Lo que quizás no tiene sentido es cortar de raíz a la baja el desarrollo institucional de las Comunidades Autónomas, como pretende el informe CORA, imponiendo medidas de reforma administrativa siempre a costa de las Comunidades Autónomas, al parecer únicas causantes del despilfarro y las duplicidades que se dan en el sistema autonómico. La alternativa, como ha advertido el profesor José Antonio Montilla debe ser la intervención de las Comunidades Autónomas en las propuestas de reforma, y la apuesta por la complementariedad de las actuaciones de las administraciones de diferente nivel, que ,sobre la base de convenios de colaboración, se repartan las tareas a realizar, de modo concertado y no excluyente.
Sería interesante, por último, llamar la atención sobre una manifestación del pluralismo territorial que, por decirlo así, justifica la descentralización. Me refiero a la oportunidad de experimentar en el ámbito autonómico desarrollos que después pueden ser trasladados al nivel del sistema nacional: el principio federal como fuente de innovación política, añadiéndose a la justificación del federalismo como tratamiento institucional del pluralismo territorial o como superior forma política, en cuanto, Azaola dixit, democracia de detalle. En este sentido, ha señalado Paloma Biglino, las últimas elecciones autonómicas han abierto las puertas a, como ha ocurrido y ocurrirá en el nivel nacional, parlamentos fragmentados que introducen en la arena política, cambios de funcionamiento en la forma de gobierno de las Comunidades Autónomas, anticipando situaciones que han de presentarse indudablemente en las Cortes generales. Se trata de parlamentos reforzados que pueden inclinar la forma de gobierno hacia posiciones más convencionales que propiamente parlamentarias, dando un mayor peso a las iniciativas parlamentarias legislativas, disminuyendo sin duda el control de los gobiernos (además de constitución complicada) sobre sus agendas legislativas, obligando a prórrogas automáticas de los presupuestos, dificultando la práctica de los decretos-leyes gubernamentales, expuestos a no ser convalidados por cómodas mayorías ya no disponibles, haciendo un mayor uso de las comisiones de investigación, etc .
Transformaciones que cuestionan la capacidad de los gobiernos para establecer una línea política propia, pero que quizás aportarán un dinamismo que puede remover las aguas de los sistemas autonómicos, acostumbrados a los fuertes liderazgos de los presidentes, y a la continuidad política exagerada (hasta ahora en Andalucía no ha habido alternancia política; y los gobiernos del mismo partido han sido predominantes en las dos Castillas y Cataluña). Interesante, ¿no es cierto? O, mejor, ¿inquietante?.
Si (
No(
