Test de estrés constitucionales

Cuando apenas se ha cumplido un año de la aprobación de la primera moción de censura exitosa en la andadura democrática de nuestro país, es buena hora para extraer conclusiones de la misma desde un punto de vista jurídico-constitucional. Y ello, además, por cuanto que enlaza con otra serie de cuestiones planteadas en los últimos años, no sólo en el sistema político español, sino, en general, en los democráticos occidentales, respecto de las cuales se ha suscitado un incipiente debate doctrinal y, en menor medida, político.

Como es sabido, la moción de censura aprobada por el Congreso de los Diputados el 1 de junio de 2018 fue la cuarta planteada bajo la égida de la Constitución de 1978. Hasta entonces la regulación constitucional de la misma no había merecido gran atención más allá de las tribunas académicas. En un primer momento surgió la controversia acerca de si la dimisión del presidente del gobierno una vez presentada la moción interrumpiría (o, más propiamente, impediría) su tramitación dando paso al mecanismo del artículo 99 de la Norma Fundamental, esto es, la investidura de un nuevo presidente del ejecutivo (poseyendo, por tanto, efectos políticos más que relevantes). La no realización de tal hipótesis despejó el problema, el cual subsiste para el futuro, si bien la propia ratio essendi de la moción de censura en nuestro sistema (de carácter constructivo), así como la aplicación analógica (aun admitiendo que no habría una identidad plena de presupuestos) de lo dispuesto en relación con los alcaldes en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (art. 197.3), abonarían en principio la tesis de que en tal eventualidad la moción de censura habría de votarse en todo caso.

Pero, al margen de la cuestión apuntada, el debate en torno a la moción de censura se ha centrado en su concreta configuración y en la pertinencia o no de exigir mayoría absoluta para su aprobación y, sobre todo, en su carácter constructivo (elección simultánea de un nuevo presidente del Gobierno). Así, al poco de aprobarse la Constitución, fueron varios los autores que señalaron la incoherencia constitucional que suponía exigir mayoría absoluta para hacer caer a un gobierno a través de este mecanismo (no así en la cuestión de confianza) y admitir la mayoría simple para la investidura. No obstante, fue el diseño de la moción de censura como constructiva lo que concentró la mayoría de las críticas vertidas sobre un instituto importado, como es conocido, del derecho alemán (Ley Fundamental de Bonn), pero excepcional en la mayoría de formas de gobierno parlamentarias. En el caso germano, como treinta años más tarde en el español, fue el fantasma de la inestabilidad gubernamental lo que pesó en gran manera en el ánimo de los redactores constitucionales, teniendo en cuenta lo sucedido en las antesalas (Weimar y II República, respectivamente) de los regímenes totalitarios que les sucedieron. El temor a que la simple conjunción de mayorías negativas (concertadas sólo en el objetivo de derribar a un gobierno, pero situadas en extremos antagónicos del espectro ideológico) impidiera la gestión de la res publica y sirviera siquiera indirectamente para deslegitimar al conjunto del sistema democrático-parlamentario estuvo muy presente. De ahí que se exigiera no sólo un concierto deletéreo sino también constructivo en las fuerzas políticas signatarias y aprobatorias de una moción de censura. Así, pues, el objetivo perseguido no deja de ser elogiable, la estabilidad política, de ahí que a la modalidad que la acoge se la denomine científicamente como “parlamentarismo racionalizado”.

No obstante, en relación con lo apuntado, y en referencia concreta a la reciente experiencia española, se ha llegado a señalar en las últimas fechas (José María Morales Arroyo, Diario El País de 1 de junio) que el hecho de que el gobierno resultante de la moción de censura aprobada hace un año no haya contado en los casi nueve meses de su mandato con los apoyos parlamentarios necesarios (en particular, de las fuerzas políticas “concurrentes” en el éxito final de la moción de censura) para aprobar una mínima agenda legislativa (las pocas leyes que se han aprobado procedían en su mayor parte del ejecutivo anterior, ley de presupuestos incluida) sería un exponente claro de las disfuncionalidades que encerraría la moción de censura en su configuración constructiva. De acuerdo con tal tesis, lo sucedido en nuestro país habría demostrado que la moción de censura crearía gobiernos inestables, sin mayoría suficiente, que de forma agónica dirigen al país hasta que convierten en inevitable la convocatoria de elecciones generales.

Compartiendo buena parte del diagnóstico esgrimido en el análisis mencionado, sin embargo, la clave de la cuestión no habría de situarse en el diseño constituyente de la moción de censura como constructiva, sino más bien en su correlación con otro instituto de nuestro sistema constitucional con el que se hace compatible: la disolución de las Cámaras por el Presidente del Gobierno. En las formas parlamentarias clásicas la moción de censura no constructiva por mayoría simple se contrapesa con el otorgamiento al ejecutivo del arma de la disolución parlamentaria. Así, censura y disolución serían los principales recursos políticos (en caso de conflicto entre ellos) de parlamento y gobierno, respectivamente, engarzados como el cilindro y el pistón en una máquina (en palabras del maestro Loewenstein). En el sistema español, apuntalada en extremo la posición del ejecutivo con la opción de dificultar en grado máximo su remoción por el legislativo (exigiendo acuerdo de éste en su sustituto), se refuerza si cabe más aun aquélla mediante el mantenimiento incólume de su arma tradicional, la disolución parlamentaria (o, mejor dicho, la amenaza de la misma siempre latente). Y ello a diferencia de lo que sucede en Alemania, en donde la Ley Fundamental de Bonn, siendo bien consciente del desequilibrio que podría crearse en favor del gobierno en el caso de que junto con la novedosa moción de censura constructiva se configurara la tradicional disolución del parlamento por el gobierno, suprimió esta. De este modo, puede afirmarse que el sistema español es aquel entre los occidentales que favorece a priori en mayor grado la estabilidad o continuidad de los gobiernos. Con todo, el mantenimiento de la disolución junto con la censura tiene como envés el poder dar pie a situaciones como la vivida meses atrás en nuestro país. Precisamente, la posibilidad de que el nuevo ejecutivo pudiera disolver las Cámaras en cualquier momento explica que las fuerzas concertadas para derribar al anterior gobierno prefirieran reservarse sus cartas sin colaborar en la aprobación de un mínimo paquete legislativo, confiando en la inminente convocatoria de elecciones. Precisamente, de no haber existido esa posibilidad, o bien no habrían tenido más remedio que respaldar la agenda legislativa propuesta por nuevo el gobierno o sencillamente no hubieran apoyado la moción de censura que dio paso a este.

Con todo, la cuestión supera el ámbito relatado, insertándose en la tendencia general que se observa en muchos países democráticos en los últimos años y que podría resumirse en el binomio ruptura de los marcos y compromisos tradicionales-polarización del voto, encontrándose ambos fenómenos íntimamente relacionados e influyéndose recíprocamente. Asistimos a un período inaugurado con la crisis económica iniciada en 2008 (pero seguramente concebido con anterioridad) en el que en muchas latitudes han irrumpido nuevas fuerzas políticas (y movimientos en sentido más amplio) que conviven con las tradicionales, dando lugar a una importante fragmentación del escenario político-electoral. Junto a ello, se ha incrementado exponencialmente un factor detectable ya desde comienzos del nuevo siglo como es el de la polarización del electorado y, por ende, del espectro político-parlamentario. Este hecho ha tenido y tiene una relevancia considerable en el comportamiento de los actores políticos, dinamitando muchos de los compromisos y líneas rojas sobreentendidos que habían presidido aquél desde la inmediata posguerra, lo que, además, y de modo aún más relevante, tensiona hasta el límite la capacidad de resistencia de las arquitecturas políticas diseñadas en el período referido. El fenómeno mencionado explicaría las crisis políticas que han experimentado un buen número de países de manera reciente. De este modo, estaría detrás de las dificultades cada vez más insalvables de configurar gobiernos de coalición, aún en países en donde dicha práctica estaba más que consolidada (Alemania a la cabeza), dado el castigo que posteriormente se inflige en las urnas a muchas de las formaciones integrantes de los mismos (el caso socialdemócrata germano es bien elocuente, cabiendo citar también, a título ilustrativo el de los liberales británicos tras el primer gobierno Cameron-Clegg). La propia crisis del Brexit, con la división en canal de los conservadores y, aunque en menor medida, de los laboristas, se explicaría también en dicha clave. Incluso en sistemas en donde la fragmentación no es un problema (por inexistente), como el presidencialismo estadounidense, la polarización ha provocado un innegable bloqueo en determinados aspectos de la agenda política (cierres de la Administración, abismo fiscal, filibusterismo rampante, etc…).

Ante el panorama descrito la solución dista de ser fácil. Una opción sería establecer reformas en los sistemas constitucionales, sea para poner freno a la fragmentación representativa detectada o (aunque no es excluyente de lo anterior) para forzar compromisos casi imposibles en la dinámica actual. Mociones de censura constructivas, censuras por mayoría simple, supresión de la disolución gubernamental, autodisolución parlamentaria, modificación de fórmulas electorales, primas de mayoría para la fuerza más votada, aumento del ámbito reservado en exclusiva a los ejecutivos, facilitación de los referéndums como medios de solucionar conflictos entre poderes (carácter arbitral), etc…. son algunos de los instrumentos posibles en tal empeño, respecto de los que habría que escoger los más adecuados en función de la orientación perseguida (pues sus efectos e implicaciones son muy distintos). La otra opción sería la de mantener el statu quo, opción guiada por el principio de prudencia, reforzado si cabe en lo referido a ingeniería constitucional y que pondría el acento en el necesario cambio de las pautas de comportamiento de los actores políticos. En este aspecto, las consecuencias indeseadas de las novedades constitucionales (normativas y prácticas) introducidas en Reino Unido entre 2010 y 2016 son muy reveladoras de lo indicado. En cualquier caso, el auténtico test de estrés al que desde hace un tiempo están sometidos nuestros edificios constitucionales ha revelado desajustes que es necesario corregir. El alcance de la intervención es lo que estaría por decidir.