La reforma de la financiación autonómica: problemas y contexto

1-Como puede suponer el lector de este Cuaderno, también este año nos hemos reunido el grupo de académicos acostumbrado para analizar los problemas del Estado Autonómico en la Cristalera de Miraflores de la UAM. El tema sobresaliente era la reforma del sistema de financiación autonómica, pero comprendido en un marco más amplio cuya consideración puede arrojar luz sobre el objetivo concreto. Así es como yo he visto el propósito y algunos resultados concretos de nuestra reunión.

En una apreciación global, y a la vista de la información de que disponemos, todavía no completa y conocida solo en la versión suministrada de los acuerdos entre PSC y Esquerra de Cataluña por ésta, parece que se está pensando en una reforma de calado y no en una simple modificación parcial de la LOFCA, que por tanto queda afectada sustancialmente y no solo en ciertos aspectos.

Esta reforma supone un cambio de modelo, en la medida que, según la propuesta, Cataluña abandonaría el sistema común de financiación; se establecería un modo de contribución parecido al del Concierto; y la Generalitat asumiría unas facultades de gestión sustituyendo a la Agencia Tributaria común en la recolección de los impuestos.

Cabría preguntarse ante estas novedades, y más allá de su congruencia con el sistema federal, donde no se conoce en ningún lugar que se desapodere a la Federación de sus facultades para recaudar los propios impuestos, si no implican una modificación constitucional por la vía simplemente legal, o sea una flagrante mutación constitucional. Desde luego la Constitución se remite a la LOFCA(157-3CE) para configurar efectivamente el sistema de financiación autonómica, solo apuntado en la Norma Fundamental, pero parece difícil admitir que baste una disposición simplemente legal para el reconocimiento de la singularidad fiscal catalana, contando con que la justificación del régimen foral se hace valer exclusivamente, y con toda razón, en la Disposición Adicional Primera de la Constitución.

Sin duda, en suma, la singularidad fiscal catalana debe superar objeciones teóricas (incompatibilidad con el modelo federal), pragmáticas o funcionales (privación a las arcas del Estado de un importante aporte de la economía que representa el 20% del total), y constitucionales, al no contar la modificación pretendida de una cobertura de este signo.

Una segunda cuestión importante, más allá de la problemática estrictamente constitucional que acabamos de esquematizar, es la de situar la reforma de la financiación en un determinado contexto, presentándola como como una fase de la profundización federal, de la que interesa su planteamiento general, el desarrollo del problema en su dimensión histórico comparada y la consideración de la propia experiencia española, atendiendo sobre todo a la cuestión en el Estatuto de Autonomía de Cataluña según la jurisprudencia del TC. Todo esto completado con la consideración de algunas cuestiones institucionales concretas de relieve de la singularidad que me limito a apuntar. Se trate del Consejo de Política Fiscal en relación con otras Conferencias sectoriales, reparando especialmente en el Consejo Interterritorial de la Salud, según la propia experiencia de la pandemia; la determinación de los contornos jurídicos de las subvenciones como instrumentos de financiación autonómica; la fijación de los criterios para el cálculo de las transferencias, así el concepto de población ajustada; y la simplificación de los fondos de compensación y equilibrio creados coyunturalmente y sobre cuya vigencia efectiva su profusión no ayuda.

2-Por lo demás la financiación singular de Cataluña subraya otros graves problemas del Estado Autonómico, que no pueden ser eludidos, sin hacer mención a una situación general de deterioro de la normatividad constitucional, que en la reunión fue destacada por el profesor Manuel Aragón. Me refiero en primer lugar al juego del principio de igualdad en el orden común o general. La autonomía implica decidir sobre el alcance de la capacidad de autogobierno de cada ente territorial, que sustancialmente debe ser similar en todo el Estado. Esto ha de predicarse del aspecto institucional (homogeneidad) y del competencial, esto es, disposición de las mismas atribuciones o facultades por parte de todas las Comunidades Autónomas. La comprensión cabal de este principio lleva asimismo a distinguir la igualdad normativa de la igualdad efectiva. La igualdad normativa es formal o meramente nominal; la efectiva depende de la voluntad y capacidad reales de las Comunidades Autónomas. A la igualdad normativa contribuye la sumisión del derecho autonómico a la legislación básica y la función supletoria del derecho estatal en el mismo.

Las demandas de reforma del sistema de financiación se presentan, en fin, en un determinado contexto político, una vez celebradas las correspondientes elecciones en Galicia, Euskadi y Cataluña los pasados meses, donde se produjo un considerable avance del nacionalismo; pero no necesariamente del independentismo. Estos resultados merecen ser situados para su comprensión cabal en un determinado plano internacional, prestando atención a los casos de Canadá y Reino Unido. Como es sabido el retroceso en los respectivos comicios recientes tanto del partido quebecois en Canadá como del Scottish National Party en Escocia es clamoroso.

En España tras los últimos comicios la situación es paradójica en relación con la suerte de los nacionalismos identitarios. Han obtenido victorias nominales en Galicia y Euskadi, donde el ascenso nacionalista (en particular protagonizado por el Bloque y Bildu) coincide con el rebajamiento soberanista del mismo; en cambio el retroceso independentista en Cataluña (Junts y ERC) es innegable.

El desdibujamiento soberanista del nacionalismo triunfante en Galicia y Euskadi se entiende mejor si se tiene en cuenta que la disociación entre nacionalismo e independentismo no se presenta por primera vez en España, según hizo notar Francisco Caamaño, como lo demostraría la existencia histórica o presente del catalanismo y el nacionalismo vasco foralista o posibilista. Además la derrota del independentismo en algunos lugares referentes del nacionalismo como es el caso de Quebec y Escocia, ha llevado posiblemente al votante gallego o vasco a respaldar, vistos los resultados en estos países, a las formaciones nacionalistas que ofrecían un horizonte más atractivo (aggiornado o descafeinado) que la reiteración soberanista en que ha incurrido el nacionalismo catalán, que ha perdido el Gobierno de la Generalitat sin remedio.