Presupuestos Generales y Constitución mutante

La democracia tiene sus ritos en todo el mundo, que se integran, incluso con valor constitucional, en las relaciones interinstitucionales, ya sean entre gobiernos y parlamentos o respecto de la participación de los Jefes de Estado (ya sean monarquías o repúblicas) en actos de relevancia constitucional que tengan lugar en el resto de órganos e instituciones. Incluso también en la necesidad de contar con la aquiescencia de la sociedad, mediante la aprobación de los fondos necesarios para la realización de las políticas propuestas por los gobiernos y acordadas por los representantes de la soberanía nacional. En democracia, el procedimiento es garantía, para las instituciones y para la ciudadanía. Como bien afirmó John Locke,estar sujetos a la ley es la única forma de vivir en libertad y evitar la tiranía.

Por ello, todas las constituciones democráticas se hacen eco de la existencia de los presupuestos, indicando los ingresos y los gastos, y del procedimiento que es preciso seguir para contar con ellos. El control de los fondos de “los que mandan” fue el primer logro de los representantes populares en las cámaras, incluso antes de que el término democracia fuera acuñado. El monarca, titular del poder ejecutivo y legislativo, que fue absoluto, comenzó a dejar de serlo cuando para poder disponer de los fondos necesarios para sus gastos, para la guerra o para todo aquello que costara dinero (es decir, prácticamente para todo) tenía que contar con el permiso de los nobles primero, de los burgueses después y de la ciudadanía en su conjunto actualmente, es decir, de aquellos que, con sus aportaciones, habían generado los ingresos necesarios. El ejecutivo no perdió la iniciativa presupuestaria, pues a él le corresponde la preparación del proyecto de ingresos y gastos, pero la aprobación de los mismos, la adopción del presupuesto, se ha consolidado como competencia de las cámaras.

Parece ser que ello se inició en Inglaterra, con el Bill of Rights, que establecía que el monarca no podía recaudar impuestos ni mantener un ejército sin el consentimiento del Parlamento y se fue extendiendo paulatinamente al resto del mundo, mediante la democracia liberal, especialmente tras las revoluciones americana y francesa. En efecto, si bien se suele situar al Reino Unido como origen de la validez de estas regulaciones no escritas, también en otros países, como el nuestro, se han venido creando, generando, al menos hasta el presente, costumbre o tradiciones que han dado al sistema una estabilidad que sería deseable que no desapareciera.

Yendo a las regulaciones escritas, ya con la Constitución de Cádiz de 1812, se estableció en España que el rey necesitaba la aprobación de las Cortes para imponer contribuciones y gastos y ello ha sido una constante en nuestro constitucionalismo histórico.La obligatoriedad de presentar el presupuesto ha sido entendida como una obligación derivada de esa convención constitucional que rige en las democracias.

Actualmente, el art. 134 de la Constitución de 1978, dispone que corresponde al Gobierno la elaboración de los presupuestos generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. Tendrán carácter anual y, además, este mismo artículo dispone textualmente “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”. Si no fueran aprobados antes de fin de año, se considerarán prorrogados automáticamente los presupuestos del año anterior hasta la aprobación de los nuevos.

De este artículo se infieren claramente dos importantes cuestiones. La primera, que el Gobierno está obligado a presentar el proyecto de presupuestos al Congreso lo más tarde tres meses antes de que expiren los presupuestos anteriores. Y, la segunda, que para que se puedan considerar prorrogados los del ejercicio anterior, conforme a la Constitución, tiene que haberse producido el rechazo al proyecto presentado por el Gobierno. No valen los atajos. La prórroga exige que los trámites de presentación, examen, enmienda y aprobación, constitucionalmente establecidos, hayan fracasado, es decir, que el proyecto de presupuestos, tras su recorrido parlamentario, no haya sido aprobado. No presentarlos es manifiestamente anticonstitucional, lo mismo que considerarlos prorrogados sin que se cumplan los requisitos constitucionales al respecto.

En esta tesitura estamos. Llevamos tres supuestas prórrogas presupuestarias sin cobertura constitucional. El Gobierno se niega a presentar los presupuestos al Congreso y da, inconstitucionalmente, por prorrogados los de la legislatura anterior. Por tres veces.

Por tres veces, los ciudadanos cumplimos con la obligación constitucional de contribuir, según el art. 31 de la Constitución, al sostenimiento de los gastos públicos, es decir a lo que se necesita para establecer los ingresos que deben constar en el presupuesto, sin que esta contribución ciudadana se vea correspondida con el establecimiento de los gastos por parte del ejecutivo, porque el presupuesto es, lisa y llanamente, inexistente. Ese consentimiento expreso que, por siglos, ha legitimado la recaudación de los fondos por parte del gobernante, queda directamente violado por éste cuando no lo somete a la aprobación de los representantes de la soberanía. ¿Con qué legitimidad recaudan y gastan lo recaudado si falta el consentimiento primordial, que es un principio básico en todas las democracias?

Sin que sirva de precedente, puesto que el contexto actual no tiene nada que ver con el de aquellos momentos, la oposición al pago de impuestos como consecuencia de un rechazo al presupuesto, tuvo un momento álgido en España cuando en Cataluña, a finales del siglo XIX, se produjo lo que se denominó el “cierre de cajas” [tancament de caixes] de 1899. Tras la derrota de España en la guerra de 1898 frente a Estados Unidos y la pérdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas, España enfrentaba una grave crisis económica y el ejecutivo, presidido entonces por Francisco Silvela, presentó unos presupuestos con nuevos impuestos que afectaban especialmente a la burguesía catalana; ésta, afirmando que, con los nuevos impuestos, Barcelona pagaba más que Madrid, se negó a pagar los nuevos tributos y los comerciantes dieron de baja sus negocios temporalmente para evitar pagar impuestos; con ello no violaban directamente la ley, pero dejaban al fisco sin ingresos. Todo terminó con la declaración del Estado de guerra, confiscamiento de negocios y encarcelamiento de organizadores y principales participantes en el cierre. También se suele significar esta acción de resistencia como el germen de lo que posteriormente fue la “Lliga regionalista”. En el fondo, esta situación indica la necesidad de contar con presupuestos basados en el principio del consentimiento, que es la base constitucional de las regulaciones actuales.

En Derecho constitucional, además de las normas escritas existen las costumbres (repetición de actos) y las convenciones (acuerdos políticos), las cuales sirven para suplir las lagunas que pueden existir en las normas escritas. En todos los países democráticos costumbres y convenciones constitucionales son de obligado cumplimiento, mientras no son sustituidas por otras del mismo valor o por nuevas regulaciones constitucionales escritas. Así, por ejemplo, la toma de posesión de un cargo constitucionalmente previsto, a falta de regulación escrita, tiene que hacerse conforme a costumbre o convención constitucional, si éstas existen.

En efecto, la costumbre constitucional se genera por la repetición de actos que, sin contravenir las normas escritas, aplican los valores constitucionales y los transforman en hechos. La convención constitucional, bien definida por autores como A.V. Dicey, Geoffrey Marshall o Ivor Jennings,consiste en un acuerdo entre las fuerzas políticas al que se le dota de tal rango supremo, como fue en el Reino Unido la que implica que forme gobierno el líder del partido que ha ganado las elecciones. O la convención constitucional de que no se puede gobernar sin presupuestos, por le ilegitimidad de la recaudación y del uso de lo recaudado sin consentimiento de la ciudadanía representada en las cámaras y que rige en prácticamente todos los sistemas democráticos, tanto los presidenciales como los parlamentarios.

Ha habido países en los que el Gobierno ha dimitido tras no haber conseguido aprobar el presupuesto, como es el caso de Coelho en Portugal o de Tsipras en Grecia (ambos en 2015) y el de Berlusconi en Italia (2011). En Estados Unidos, cuando no se consigue adoptar el presupuesto, se produce un “cierre” de la administración concernida, que queda bajo mínimos hasta que se resuelve el problema. Precisamente en estos mismos momentos, en Estados Unidos, estamos ante un “cierre” provocado por la falta de acuerdo entre republicanos y demócratas para aprobar los presupuestos en el Congreso; no es la primeravez que sucede, pues en el anterior mandato de Trump, en 2018, se produjo un “cierre” de 35 días en los que las agencias federales están obligadas por ley a detener sus operaciones y únicamente quedan en activo los servicios esenciales para la vida y la propiedad de los ciudadanos; además, los servidores públicos quedan despedidos o trabajando sin sueldo hasta que se consiga el acuerdo presupuestario.

En todos estos casos, los presupuestos fueron presentados y se inició la tramitación de los mismos, pero no se consiguió el acuerdo. En unos supuestos, en Grecia, Portugal o Italia, ello originó la dimisión de los gobiernos. En el otro supuesto, el de Estados Unidos, se produjo lo que está legalmente previsto: el “cierre” de la administración. Nótese que Grecia, Portugal o Italia, sin que exista previsión constitucional o legal al respecto, se aplicó la convención constitucional propia de los sistemas democráticos consistente en que, faltando el consentimiento para realizar el gasto, por la oposición del parlamento, el ejecutivo dimite.

En España esa convención fue aplicada por Felipe González cuando, en 1995, el Congreso de los Diputados rechazó los Presupuestos Generales del Estado y, ante esta falta de apoyo parlamentario, González convocó elecciones anticipadas para marzo de 1996. Se cumplió con el mandato constitucional de presentarlos y se supo asumir, dimitiendo y convocando elecciones generales, la responsabilidad de no conseguir el acuerdo para aprobarlos. No como ahora, cuando, por tres años consecutivos, no se ha cumplido ni con el mandato constitucional primario, pues ni siquiera se realiza el esfuerzo de presentarlos e, incluso, la portavoz del Gobierno, Sra. Pilar Alegría, sin perder su habitual e inocente sonrisa, ha afirmado que ello, el presentarlos, sería “una pérdida de tiempo” para los diputados y los ciudadanos.

Pero no se extrañen. Todo ello se enmarca en el neoconstitucionalismo mutante que vivimos, sin ser conscientes de que quizás tenía mucha razón el entonces ministro y hoy magistrado del Tribunal Constitucional Sr. Campo cuando se le escapó que estábamos en una “crisis constituyente”. Se le hace decir a la Constitución lo que no dice, se incumplen sus mandatos, se la tergiversa y nadie ve al elefante en la habitación. Constitución mutante, parece ser el nuevo concepto a acuñar, pues se puede gobernar, como afirma el presidente del [des] Gobierno, sin el parlamento. También vemos que se puede gobernar sin presupuestos, sin tramitar las leyes que el Senado envía al Congreso, acordando variaciones sobre las previsiones constitucionales con prófugos golpistas y, si nos apuran, pronto quizás nos obsequien con la afirmación de que se puede gobernar, a la putiniana manera, sin elecciones.